您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

贩卖毒品犯罪的连续性分析/刘红军

时间:2024-07-09 13:36:26 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8374
下载地址: 点击此处下载
贩卖毒品犯罪的连续性分析

07法硕 刘红军 学号:K200702158


摘要:贩卖毒品罪常常以多次实施为表现形式,究竟成立单纯一罪还是连续关系的包括一罪,在理论和实务上仍有待澄清。连续犯的一般理论确立了认定连续关系的基本条件,具体到贩卖毒品罪连续关系的认定中,还需要考虑所贩卖的毒品是否种类相同、行为方式是否相同等因素。另外,贩卖毒品行为人先后实施的帮助行为和实行行为之间不能成立连续关系。
关键词:贩卖毒品罪;单纯一罪;连续关系;行为类型
 
  贩卖毒品罪作为一种牟利性犯罪行为,常常以多次实施为表现形式,其罪数的认定则显得非常重要。具体而言,贩卖毒品罪的连续关系在实践中主要有以下几种情形有待商榷。第一种情形:一次购入多量之毒品,再分多次卖出,系单纯一罪还是连续犯?第二种情形:多次贩卖毒品,且毒品种类一样?第三种情形:多次贩卖毒品,但是种类不同?第四种情形:多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为,如何定罪?我国理论界对这些问题研究不多,有必要在连续犯一般理论的基础上,结合贩卖毒品罪的具体情况深入研究。
  
  一、连续犯的一般理论
  
  日本学者川端博指出:“所谓连续犯,指场所上、时间上不接近,相当于同一构成要件的行为在场所上、时间上被连续实施,这些行为基于指向同一法益侵害的一个故意的情况,包括也被认为一罪。”〔1〕(P780-781)连续犯作为一种包括的一罪,旨在解决这样一种情形的罪数问题,即数个犯罪行为,前后连续,且犯同一之罪名,则其行为相同或类似,主观上又出于同一故意的话。这类行为如果定数罪而数罪并罚,似乎有悖于法感情,因为其与通常的复数犯罪,有比较明显的区别,因此各国在理论上或立法上通常把连续犯作为一罪论处。但是,连续犯本身在理论建构上存在着很大的争议。如我国台湾地区学者柯耀程指出:“其中争议最大,且迄今仍无定论者,当推连续关系,其不但在概念的结构上,充满矛盾,因为连续关系形成的内涵为独立之复数行为,此种复数结构要以任何行为单数加以说明,的确有相当困难的情形存在;再者,刑法‘犯罪’的概念,主要系针对行为而言,诚如李斯特(FranzvonLiszt)所言,复数的独立行为所产生者,在刑法上必定为复数之犯罪。既为复数的犯罪,何以可将之‘拟制’为一罪?此外如从法律效果上加以观察,一个行为人所犯数罪,不论系以实质竞合或是连续关系加以处理,最终仍仅执行一刑而已,所不同者,乃在于刑的形成过程有所不同。”〔2〕(P299)但是,关于连续犯本身还存在诸多难以解释的理论困境。比如,一个人先后实施了一个盗窃行为和一个诈骗行为,则势必数罪并罚;然该行为人先后实施了两个盗窃行为,则只能做连续犯定性,以一个罪定罪处罚,很难说是合理的。尽管如此,出于诉讼便利和实际效果差别不大等原因,各国一般都肯定了连续犯在立法或理论上的正当性,只不过在连续犯的成立条件和范围上不尽相同。
  德国学者耶赛克认为连续犯的成立需要具备三个条件:行为方式的同种性在客观上是必须的;具体的行为还必须侵害相同的法益;对界定连续行为起决定作用的是故意的单一性〔3〕(P870-871)。日本学者山中敬一认为,连续犯的成立要件包括四个条件:构成要件的同一性、行为的连续性、法益的同一性、犯意的继续性〔1〕(P781)。我国台湾地区学者柯耀程把连续犯的成立要件区分为两类:客观要件应该具备结构性的三个条件,即行为形式的一致性、行为间的连续性、结果的一致性关系;主观要件则为各行为间故意的一致性〔2〕(P323-324)。具体而言:
  
  (一)犯罪形式同类性
  连续犯的行为,必须要求有同种或类似的行为而连续进行,如何理解“同种”和“类似”呢?这仍然成为问题。其实,同种这样的表述本身就是一种价值上的拟制,很难说有一个准确而清晰的标准。耶赛克指出:“属于这种情况的有,相同的标准是以被具体的行为所违反的刑法规定为基础的,从本质上看行为过程具有相同的外在和内在特征。”〔3〕(P870)如基本犯罪构成要件行为和加重犯罪构成要件行为可以认为具有犯罪形式上的同类性,因为二者在构成要件的基本要素上是完全一致的,只是由于具有不同的身份等加重减轻情节。此外,需要注意的是多数事实上的行为成立一个实行行为,虽然在形式上继续实行,具有了连续行为的外观,但是诸事实行为之间缺乏独立的性质,所以不能说具备了多个同类的行为。德国学者Maiwald从判例的分析,以及融入规范的观点,得出了三种可能成为单一行为而非连续的同类行为的情况Maiwald分为三类:其一,所谓反复的构成要件实现,即在实现一个整体犯罪的过程中,所有个别行为乃形成一个单一行为。因为这种事实情状中,每一个个别行为均为一个构成要件该当的行为,而就整个事件历程观察,具有完整性关系,所以将其视为单一行为。简而言之,该当一个构成要件的行为,始终都只被认定为单一行为。雅科布斯也指出,一个构成要件该当的行为,始终都只有一个,且只有一个法规的侵害。如一拳打伤人,本来就足以成立伤害罪的构成要件,然而反复实施拳打脚踢,仍旧只成立一个伤害行为。Maiwald对于这种反复构成要件实现的行为判定基准置于一致性的行为认知,并辅以法益导向之考量,以及行为人罪责内涵的思考,如就个别行为的具体状况观察,足以揭露出行为人一致性的心理状况,则行为人单数即可成立。其二,逐次构成要件实现,即行为人对于一定之结果,以逐步达成的方式实现。如大搬家的窃盗方式,一次又一次地将东西搬空,虽然从个别行为观察,似乎有多次的行为存在,但个别的行为并非独立,而是整合建构成一完整行为。其三,同时的构成要件实现,即一个行为在实现一个构成要件的同时,同时更实现其他构成要件,此时被实现的构成要件数,并非决定行为数的基准,其判断标准必须从客观的事实情状上寻找,主要的是在事实上判断行为是否同一,亦即同时被实现的构成要件是否系由同一行为所致,从而观察所实现构成要件间的重叠部分之行为是否同一,Maiwald认为同时构成要件实现的行为,必须至少具备部分同一时,方得成立,亦即行为具备有所谓“双重类型性”时,方能视为单一行为。参见柯耀程:《变动中的刑法思想》,中国政法大学出版社2003年版,第276-277页。。这些行为之所以不是连续的同类行为,乃因为在规范上,法的目的性不将其视为一个个单独的实行行为。如以多次投毒杀害他人的故意,每天投以少量毒品,数天后发生杀人的结果。就是由于这些事实行为如果都单独作为一个实行行为的话,则可能成立多个杀人行为,而人的生命是一种一身专属法益,多次评价似乎不妥。  (二)行为的连续性
  行为具有连续性是指各行为之间应该具备实施违反形式时间与空间的相关性。而时间、空间上的连续性则是一个非常模糊的标准,并非一个固定绝对的概念。判断连续性的成立,需要结合不同犯罪的罪质、行为方式等全面的情况。倘若能够认为是在同一机会内触犯同类或同一罪名的数个行为,即从时间及场所的接近、方法的类似、机会的同一、意思的继续及其他各行为间的密切关系来看,属于一个整体上的一个行为,则可以理解为连续性。但是,日本最高法院的判决也指出,即使是时间、场所接近,在行为人的各行为不能被看成是一个人格态度的表现时,也不能认为是一罪。如被告人误认为被害人是熊,用猎枪射击两次,命中下腹部,使被害人身负濒临死亡的重伤,被告人发现自己误射后,又用猎枪射击一次,命中胸部,致被害人当场死亡。对此事案,判例认为是业务上过失伤害和杀人罪的并合罪。
  
  
  (三)法益侵害的相同性
  德国刑事立法上没有明确规定连续犯,在司法实践和理论上的通说则把法益侵害的相同性根据法益的种类进行区分。像生命、身体、自由、名誉、贞操的自由等那样的专属一身的法益,根据所侵害的个数决定犯罪的数目。因为这些法益涉及最高的个人法益,具体的行为人如果是针对不同的法益享有人,应排除连续行为的成立〔3〕(P870)。日本刑法也持与德国刑法相似的观点。如日本学者野村稔认为:“与此相对,不是专属一身的法益的场合下,即使是复数的法益被侵害了也还是成立一罪。例如,侵入某人的住宅行窃的时候,其中包含有不同所有者的财物的场合,虽然对所有权的侵害是复数,但是只要是由于同一个盗窃行为,就只成立一个盗窃罪。”〔5〕(P451-452)我国刑法理论的通说和司法实务界并没有依据法益的不同属性来区分,而是对于属于同一罪名的连续行为,无论其侵害的法益是否为专属一身的法益还是财产等非专属法益,均可以成立连续犯。
  
  (四)各行为间故意的一致性
  关于各行为间故意的一致性的认定,理论界有三种学说。德国理论界和实务上均认为,连续关系的成立,其主观要件需要具备连续行为的整体故意。整体故意的内容需要涵盖所有行为的形式、时间、地点、行为手段、行为客体及目的。整体故意历经了三个阶段的发展,最新的理论一般认为,整体故意即使在原始计划之行为全数完成前,在扩张其犯意,亦可成立整体故意。第二种观点即概括故意,指行为人在行为时并未设立明确目标,而结果所实现的目标,亦为其本意。第三种观点为连续故意,连续故意所认定的标准,乃在个别行为决意足以形成一个持续的心理线,即可确立连续行为主观要件之要求〔2〕(P325-328)。我国刑法理论界的通说认为,连续意图确定与否,主要指行为人对即将实施的一系列犯罪行为的连续性程度,以及具体犯罪的对象、结果、时空条件、方法、次数等因素认识的确定程度,而并非指行为人是否具有对犯罪行为连续性的认识,以及是否具有追求犯罪行为连续进行状态实际发生的心理态度及此种心理态度是否确定〔6〕(P575)。比较上述多种观点,其争议的核心在于是否应该以更宽泛的标准确立连续犯的主观故意上的连续性呢?从德国理论界的发展来看,连续犯的整体故意标准日趋松弛和客观,这说明追求诉讼便利和诉讼经济的法的目的性和对于法官恣意自由裁量权的警惕在认定连续关系的故意中起到了重要作用。
  
  二、贩卖毒品罪中连续关系的具体认定
  
  对连续犯的一般理论有所了解后,对于贩卖毒品罪相关的连续关系认定则必须在一般理论的基础之上,具体分析。
  
  (一)一次购入多量之毒品,再分多次卖出情形的认定
  此种情形在贩卖毒品罪中较为常见,我国台湾地区实务界对此的认定形成了两种相对的学说〔7〕(P180-181)。第一种观点认为,应该成立单纯一罪。其理由为:一次购入多量之毒品,在未卖出之前,罪已经成立。其后分次卖出之行为,属于行为之继续,故应该成立单纯一罪我国台湾地区的这种观点的理论基础为:贩卖行为并不以贩入之后、复行卖出为构成要件,只须以营利为目的,将毒品或麻醉药品购入或卖出,有一于此,其犯罪即已完成。但是,这种对于贩卖行为的宽泛理解并不符合刑法解释的原则,也有悖于刑法谦抑性精神。因此,我国台湾地区理论界也多不认同此说,司法界也有部分判例或解释不认同这种理论基础。本书所界定的“贩卖”的实行行为并不包括以贩卖为目的的购买行为或者说以营利为目的的购买行为,而只包括转让毒品与他人的行为。。另一种观点则认为成立连续犯。其理由为:尽管贩卖不以贩入之后再次卖出为构成要件,但贩卖毒品罪的成立,应该包含贩入、卖出及贩入后复行卖出三种,故购入后分次于第一次卖出时,仍只成立一个贩卖毒品罪,其后的各次分卖行为与贩卖的构成要件相当,如果基于概括的故意而为之的话,则应该成立连续犯。笔者认为,贩卖毒品的实行行为应该是转让毒品与他人的行为,那么,为了贩卖而购入多量毒品行为还不能说是贩卖毒品的实行行为,自然也谈不上贩卖毒品罪的完成,而必须要在第一次将毒品转让与他人或者卖出后方可谓符合了一个贩卖毒品行为的基本构成要件。那么,其后的每次转让毒品行为均符合贩卖毒品罪的构成要件,也即是说转让了几次毒品就成立几个贩卖毒品行为。另外,行为人主观上是出于概括的贩卖故意而连续实施多次的贩卖行为,自然成立贩卖毒品罪的连续犯。  
(二)多次贩卖毒品,且毒品种类相同
  毒品的种类相同的话,在规范的认识角度,多次贩卖毒品的行为都可以理解为对于同一法益——人民健康的侵害,其人格态度也可以被看作是对于人民健康受到危险的一种放任,能够作为一个犯罪进行评价,即成立连续犯。日本最高法院曾做出一个相关的判例,肯定了这种情形成立连续犯。该案例案情为:某医生对同一麻药中毒者,以治疗疾病之外的目的,在某年9月至次年1月之间,隔几日给一次盐酸麻醉药,共计38次,每次给0.1克至0.2克,合计给与了5.75克。对此行为,判例认为是包括地相当于麻药取缔法第27条第3项、第65条第1项之罪的一罪〔4〕(P417)。  
(三)多次贩卖毒品,但毒品种类不同
  毒品是一个类概念,也是一个规范概念。不同种类的毒品具有不同的毒害性,对于社会不特定多数人的健康的危险不能说在程度上是相同的。正是基于此原因,我国刑法才在刑法中规定了贩卖不同种类毒品的不同刑罚配置。虽然贩卖各种毒品都对于刑法所保护的法益——人民健康造成了迫在的威胁,产生刑法所不能容忍的抽象危险,但是连续犯在客观上要求的是具有犯罪形式的同类性。犯罪的同类性既可以作宽泛的理解,如罪质相同的同一罪名;也可以作严格限缩的理解,如认为连续犯所触犯之数罪名,其构成犯罪之各要素,彼此皆须完全相同,而非只是各罪名的构成要件相同而已〔8〕(P255)。无论是采用宽泛还是限缩的观点,首先要解决的问题是,贩卖海洛因与贩卖咖啡因能否说是构成要件相同呢?
  笔者认为,咖啡因与海洛因虽然都属于毒品这样一个类概念,但是其性质和危害程度并不相同。如果把“毒品”作为贩卖毒品罪种的最低或最具体层面的构成要件要素的话,那么海洛因与咖啡因之间的区别就像杀人罪中受害人是张三还是李四的区别一样。问题是杀人罪中,受害人是张三还是李四都不影响法定刑的配置,刑法设置法定刑时并不考虑受害人是张三还是李四,只是把这种区分作为酌定的量刑情节。相对的是,在贩卖毒品罪中,贩卖海洛因与贩卖咖啡因二者间却设置了不同的法定刑,而不同法定刑的设置正是考虑到了毒品具体种类的不同。从这个意义上讲,刑法设置法定刑时是在评价不同的社会危害性而做出的不同设置,此时折射出社会危害性的构成要件是一种一般的、抽象的行为类型,那么在立法者看来,作为抽象、一般的构成要件行为类型的社会危害性是固定的,只有在符合该行为类型的具体事实进入刑法视野后,如何在法定刑幅度以内选择宣告刑时才分析该具体事实的具体危害性大小、人身危险性大小。但是,作为法定刑设置前提的抽象的行为类型——构成要件则是法律所拟制的,是一个确定的社会危害性程度。因此,既然刑法把贩卖海洛因与贩卖咖啡因拟制成不同社会危害程度的行为类型,并因此根据其毒品种类的不同设置了不同的法定刑,能够说还是同一个构成要件吗?
  倘若沿着上述的结论出发的话,贩卖海洛因与贩卖咖啡因则应该是两个不同的构成要件,两种不同的行为类型我国台湾地区刑法理论中也有支持这种观点的,但是似乎并未形成通说。如在对一个连续多次吸食吗啡和海洛因的被告人的判决过程中,曾经有两种相对的意见。该案案情为:某甲染上毒瘾,遂基于概括之犯意,连续多次或吸食吗啡或吸食海洛因以解瘾。第一种观点把吸食毒品罪的最具体的构成要件视为“吸食毒品”,自然把吗啡和海洛因都视为刑法所称之“毒品”。那么无论是吸食吗啡还是吸食海洛因均符合“吸食毒品”这个构成要件,不承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件。第二种观点则认为,吗啡与海洛因的种类不同,行为客体也不同,无法成立连续犯。台湾地区司法界大多持第一种观点。参见元照出版公司:《刑事特别法特别刑法篇》,元照出版公司2000年版,第194页。第二种观点虽然不是通说,但其前半部分则具有合理性,即承认“吸食海洛因”与“吸食吗啡”是两个独立的构成要件,故而认为毒品种类的不同会成立不同的构成要件。只是该说在认定连续犯时,机械地理解构成要件的相同性,并把这种构成要件在形式上的完全一致作为连续关系成立的前提。所以,该说否认了连续犯的成立。这是不妥当的。。但是,尽管贩卖咖啡因与贩卖海洛因的构成要件不同,也并不必然否定连续犯的成立。这取决于“同类性”的具体理解。笔者认为,对于同类性的理解,不应该拘泥于客观、形式上的理解构成要件,而应该站在刑法所追求的目的性基础上进行界定。连续犯本身就是为了诉讼经济和限制法官过大的自由裁量权而存在的,并非是一种机械的源于客观构成要件构造的推论。因此,“同类性”应该理解得更为宽泛一点,只要在罪质上具有相同的价值和罪名,则可肯定其同类性。是故,贩卖不同种类的毒品,虽然其社会危害程度可能有所不同,但是在本质上都是对于人民健康的侵害,且行为方式相同,可以成立连续犯。
  
  
  (四)多次毒品犯罪,其中既有贩卖、又有持有、还有走私等行为
  多次毒品犯罪,既有贩卖,又有持有,还有运输、走私等行为,能否成立连续犯呢?从构成要件的相同性角度来看,贩卖、运输、制造、走私毒品明显不属于同一构成要件。但是,如果从罪质及法益侵害的角度来衡量犯罪的同类性的话,则可以肯定连续犯的成立。如有学者指出:“近来实例认先后运输鸦片毒品,并贩卖鸦片毒品,及营利设所供认吸用者,成立连续犯,其说曰‘以概括之意思先后运输鸦片毒品,及贩卖鸦片毒品,并贩卖专供吸食鸦片及吸用毒品之器具,暨营利设所供人吸食鸦片毒品,均系连续数行为,侵害人民健康之公共法益,而犯同一性质之罪,应成立连续犯’(院字第二一八五号解释)。”〔8〕(P255)但是,这种关于连续犯成立所需的同类性要件的观点过于宽泛,几乎无法起到任何限制作用,过度扩大了连续犯的适用范围,有悖于社会大众的法感情和罪责原则。笔者认为,尽管不能拘泥于形式上的构成要件相同作为连续犯的成立前提,但也不能过于宽泛,而应该通过罪名和侵害法益及行为方式作为限制连续犯成立的条件。那么,贩卖、运输、制造等行为的客体和侵害法益虽然相同,但是行为方式并不相同,罪名也不一致。所以,不能认为可以成立连续犯。
  
  (五)行为人先后实施贩卖毒品罪的帮助行为和实行行为
  有这样一个案例:某甲基于概括之犯意多次贩卖毒品予某乙,某日乙再度求购,甲适无毒品,乃以帮助贩卖之意,转介乙向丙购买,嗣后为警察查获。对甲应该如何处罚?第一种观点认为,甲应该论以连续贩卖毒品一罪,因为连续犯之概括故意包括自己实施之正犯犯意,与帮助他人实施之从犯犯意,因而甲自行多次贩卖与帮助丙贩卖一次之行为,仍在其概括犯意之内,仅应该论以连续贩卖毒品一罪。第二种观点认为,甲应以连续贩卖毒品和帮助贩卖毒品二罪,数罪并罚。因为连续犯之概括犯意,不包括正犯和帮助犯〔7〕(P185)。争议就是:行为人先后实施的帮助行为和实行行为能否成立连续犯?德国刑法理论及实务界均否定正犯与共犯得成立连续关系。而我国刑法则一般承认正犯与共犯行为可以承认连续关系。笔者认为,否定说是妥当的。因为,正犯的故意是将行为视为自己的行为,而共犯的故意则是将行为视为他人之行为,二者很难说是相同的。所以,行为人以连续的故意实施了贩卖毒品行为和帮助贩卖毒品行为,不应该成立连续犯,而应该数罪并罚。
  
  〔参考文献〕
  〔1〕马克昌.比较刑法原理[M].武汉:武汉大学出版社,2002.
  〔2〕柯耀程.变动中的刑法思想[M].北京:中国政法大学出版社,2003.
  〔3〕[德]汉斯•海因里希•耶赛克、托马斯•魏根特.德国刑法教科书[M].徐久生译.北京:中国法制出版社,2001.

朝阳市关于印发朝阳市人民政府重大决策程序实施办法的通知

辽宁省朝阳市人民政府


[朝政发〔2007〕3 号]

朝阳市关于印发朝阳市人民政府重大决策程序实施办法的通知


各县(市)区人民政府,市政府各部门,市直各单位:
现将《朝阳市人民政府重大决策程序实施办法》印发给你们,请认真遵照执行。


二OO七年一月三十一日

朝阳市人民政府重大决策程序实施办法


第一章 总 则

  第一条 为进一步完善市政府重大行政决策机制,规范决策行为,明确决策责任,确保决策质量,防止决策失误,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《朝阳市第八届人民政府工作规则》,结合工作实际,制定本办法。
  第二条 本办法所称政府重大决策是指朝阳市人民政府就下列重大行政事项作出的决策:
  (一)传达贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及市委的重要指示和重要会议精神,市人大及其常委会的决议、决定,市政协的重大建议,研究制定贯彻实施意见;
  (二)制定或调整市政府规范性文件、重大工作方案;
  (三)制定或调整经济社会发展年度计划、中长期经济社会发展规划、宏观调控和改革开放的重大政策措施;
  (四)编制市财政预决算、重大项目财政资金安排;
  (五)制定或调整农村建设、城市发展、土地利用、城镇体系、自然资源开发利用、生态环境保护及其他重点领域的总体规划和专项规划;
  (六)制定或调整与经济社会发展密切相关的工业、农业、商贸、旅游、科教文卫等重大行业规划;
  (七)制定或调整重大突发公共事件应急预案,为维护交通和社会治安秩序而需长期采取的重大管制措施;
  (八)制定或调整政府投资、采购、工程招标、国有资产处置、招商引资等方面重大事项的相关政策;
  (九)制定或调整产业发展规划,规划或调整经济发展区域和产业区域布局;
  (十)制定或调整关系群众切身利益的土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、环境保护、住房保障等方面的重大措施;
  (十一)制定或调整有关行政管理体制、行政区划及民主政治建设、基层政权建设的重大措施;
  (十二)制定或调整人事管理制度和人事制度改革方面的重大措施;
(十三)决定以市政府名义成立的重要临时性工作机构;
(十四)决定以市政府名义实施表彰奖励的事项;
(十五)决定市政府领导同志工作分工;
(十六)其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项。
  第三条 政府重大决策必须坚持以下原则:
  (一)依法决策原则。按法定权限和程序进行,严格履行法定职责。
(二)科学决策原则。尊重客观规律,运用科学方式,正确处理经济与社会、局部与整体、近期与长远、人与自然的关系,使决策符合实际,合理可行。
  (三)民主决策原则。反映民意,集中民智,做到公众参与、专家论证和政府决定相结合,体现和反映最广大人民群众的根本利益。
(四)效能决策原则。提高行政决策效能,确保在最短的时间内,及时作出正确的决策。
  第四条 政府重大决策应当兼顾国家利益、社会公共利益和公民个人利益,兼顾效率与公平,有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
  第五条 除依法应当保密和不宜公开的以外,政府重大决策应当通过政府网站、朝阳政报、新闻媒体等方式依法公开,并加强决策实施的监督检查,确保重大决策的贯彻落实。

第二章 决策形式

  第六条 政府重大决策应当经过市政府常务会议讨论决定,一般不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交政府全体会议决定的,按市政府全体会议工作规则的要求进行。
经市政府全体会议或政府常务会议决定,由市政府行政首长或行政首长委托市政府分管领导对重大行政事项作出决策的,事后应当以适当方式在必要范围内通报决策情况。
第七条 市政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。市政府分管领导、市长助理和秘书长协助市政府行政首长决策。
  第八条 各县(市)区政府和市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位(以下简称决策承办单位)负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
  第九条 市政府办公室负责组织安排政府重大决策活动,并提供综合服务;市政府法制、政策研究、发展改革、财政等相关部门及政府法律顾问为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。

第三章 方案准备

  第十条 由市政府领导提出的重大决策事项,由市政府办公室负责指定决策承办单位。
各县(市)区政府和市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权履行行政管理职能的机构及其他有关单位提出需要市政府决策的重大事项的,经市政府办公室和市政府分管领导同意后,其自身为决策承办单位。
  第十一条 决策承办单位应按下列要求做好政府重大决策的准备工作:
  (一)提出方案。深入开展决策调研工作,全面、准确掌握决策所需的有关信息,采取多种形式广泛听取意见和建议,形成决策调研报告。未经认真调查研究的事项不得提交市政府决策。
  (二)充分协商。决策事项涉及有关县(市)区政府、市直部门或直属单位的,要事先征求意见,充分协商。未经充分协商的事项不得提交市政府决策。
  (三)听取意见。涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项应当充分征求市人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、专家学者和公民、企业法定代表人等方面的意见、建议;必要时,可以采取听证会或公开征询等形式进一步征求社会各方面的意见和建议。
  (四)论证评估。组织咨询机构或高等院校、科研院所专家对决策事项的合法性、合理性、科学性和可行性等进行论证评估。是否需要进行论证评估,由市政府分管领导确定。应论证评估而未论证评估的事项不得提交市政府决策。
  (五)备选方案。对需要多个方案比较研究的问题,或存在争议经协商仍不能达成一致意见的事项,应当根据协商、征求意见、论证评估中的不同主张,拟定两个或两个以上决策备选方案。
  拟订决策备选方案时应当组织专家评审组对决策备选方案进行评审,形成综合评审意见。专家评审组应当由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成, 并要遵守工作规则,作出严谨的评审结论,并对确认的评审意见负责。
  第十二条 决策承办单位拟订决策备选方案时,不得有下列情形:
  (一)所采集的信息失真或者过时;
  (二)遗漏必要的信息;
  (三)隐瞒、歪曲真实情况;
  (四)泄露需要保密的信息。  

第四章 审议决定

  第十三条 决策备选方案提交市政府全体会议或市政府常务会议审议前,应当报经市政府分管领导审核同意。
  第十四条 提交市政府全体会议或政府常务会议审议的政府重大决策议题,由市政府行政首长确定。
  第十五条 决策承办单位提交市政府全体会议或市政府常务会议审议的决策事项,须报送决策方案汇报材料。汇报材料应综合反映如下主要内容:决策依据、决策条件、决策事项的成本效益分析、决策风险预测、专家评审意见、听取各方面意见建议情况、有关法律法规和政策规定、决策建议等。必要时可就汇报内容分解形成专项材料,以附件形式提请审议。
  对提请审议决策的汇报材料,应当按照市政府全体会议或市政府常务会议规定的时间和要求报送市政府办公室。
第十六条 市政府全体会议或市政府常务会议审议政府重大决策方案,须遵循下列规定:
(一)半数以上组成人员参加会议;
(二)决策承办单位向会议作决策方案说明,回答会议组成人员的询问;
  (三)分管决策事项的市政府领导重点阐述意见,并提出决策建议。因故不能到会的,书面提出决策建议;
(四)会议其他组成人员应当发表意见;
(五)市政府行政首长在组成人员讨论之前原则上不发表倾向性意见。
第十七条 市政府行政首长根据讨论情况,对审议的事项作出同意、不同意、修改、再次审议或搁置的决定。
  作出同意决定的,形成文件后由市政府行政首长或其授权的市政府分管领导签发;作出不同意决定的,决策方案不得实施;作出修改决定的,属文字性修改的,由市政府行政首长或其授权的市政府分管领导签发,属重大原则或实质内容修改的,应按程序重新审议;作出再次审议决定的,应按程序重新审议;作出搁置决定的,搁置时间超过一年期限,审议方案自动废止。
第十八条 市政府办公室应当做好政府重大决策会议记录,包括以下主要内容:
  (一)决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况;
  (二)决策事项以及主要问题;
  (三)审议过程及会议组成人员的意见和表态;
  (四)其他参会人员的意见;
  (五)主要分歧意见;
  (六)市政府行政首长的决定。
  第十九条 市政府办公室应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定,建立政府重大决策档案,归档内容包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、本办法第十五条规定报送的材料,以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。
  第二十条 参会人员必须严格遵守会议纪律,对会议未作出决定和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况,不得对外泄露。

第五章 决策执行

  第二十一条 政府重大决策形成后,由市政府相关分管领导负责领导决策的执行工作。其中,涉及跨分管工作范围的,应确定一位市政府分管领导负责,其他有关领导配合。
市政府办公室应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解,确定执行机构,明确工作要求。
  第二十二条 有关执行机构应当根据各自职责,全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策,不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。
   第二十三条 各县(市)区政府、市政府办公室、市政府有关部门或单位要完善政府信息网络系统,建立健全反应灵敏、运行快捷、协调有效、覆盖全市的决策执行情况跟踪反馈机制,并定期对政府重大决策执行情况进行评估。政府重大行政决策需要调整和完善的,应及时提请市政府调整和完善有关决策。
  第二十四条 根据政府重大决策执行要求,决策执行机构应当将政府重大决策执行情况及时向市政府报告。
  决策执行机构在执行过程中,发现政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现时,应当书面向市政府报告,并提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
  市政府可以根据决策执行机构提出的建议或公民、法人及其他组织提出的建议,参照本办法第四章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定,同时应当采取有效措施,尽量避免或减少损失。紧急情况下,市政府行政首长可以直接作出决定,同时记录在案。
  第二十五条 市政府办公室、督查室负责政府重大决策执行的督促落实和考核评价等工作,根据决策方案和政府工作部署,采取跟踪检查、专项督查等措施,确保决策方案的正确施行,并及时向市政府报告督查情况。

第六章 法律责任

  第二十六条 决策承办单位违反本办法而导致政府重大决策失误的,决策执行机构违反本办法而导致政府重大决策不能全面、及时、准确实施的,按照有关法律法规要求,追究有关单位主要领导和直接责任人员的责任。
  第二十七条 受有关机关委托参与政府重大决策论证的专家、专业服务机构或组织,不履行合同约定,或者在政府重大决策过程中违反法律、法规、规章、工作规则和有关规定,造成严重后果的,有关机关应依法解除合同,并追究相应的法律责任。
  第二十八条 违反本办法第十九条、第二十条规定的,按照《中华人民共和国档案法》或《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任。

第七章 附 则  

  第二十九条 一般行政事项决策以及人事任免、行政问责和重大突发事件的处理,不适用本办法。市政府行政首长和市政府分管领导对一般行政事项决策,应当按照合法、科学、效率、公平的原则和有关要求,择优决策,并将决策结果以适当方式向市政府其他有关领导通报。
对需经上级政府批准或市人大及其常委会审议决定的重大行政事项,应当按本办法规定的程序作出决定后,将相关报告或议案按法定程序报上级政府批准或提请市人大及其常委会审议决定。  
第三十条 各县(市)区政府、市政府各部门、有关单位,应根据本办法和管理权限,结合实际,制订本地、本部门、本单位重大行政决策程序实施办法,并报市政府办公室备案。
市政府办公室应依据本办法制定相应的配套措施或实施细则。
  第三十一条 本办法由市政府办公室负责解释并组织实施。
  第三十二条 本办法自2007年1月1日起施行。



交通部关于《中华人民共和国公路管理条例实施细则》公路征费人员的解释

交通部


交通部关于《中华人民共和国公路管理条例实施细则》公路征费人员的解释

1989年3月15日,交通部

安徽省交通厅:
你厅皖交财(89)04号文收悉。现就《中华人民共和国公路管理条例实施细则》中的有关问题解释如下:
1.《公路管理条例实施细则》中公路征费人员包括车辆购置附加费征管人员。
2.车辆购置附加费征管人员着装标准比照养路费征收人员的着装标准执行。