国务院


国务院关于加强工业企业管理若干问题的决定
（一九八六年七月四日）
国发 〔１９８６〕 ７１号

一、 “六五”时期， 经过全面整顿和初步改革， 我国工业企业的面貌发生了
很大变化，为保证国民经济持续稳定协调发展做出了重大贡献。但是，企业素质差
的问题仍然存在，技术落后，管理更落后。突出表现在不少企业的产品质量差，物
质消耗高，经济效益低，不能适用现代化建设和人民消费的需要。随着社会主义市
场体系的逐步完善，对外经济技术联系的不断扩大，所有企业都面临着优胜劣汰竞
争的严竣考验。质量不上去，消耗不下来，经济效益不提高，企业就不能继续生存
和发展，国家也难以实现现代化建设的预期目标。对此，必须有清醒的认识和强烈
的紧迫感。
二、 “七五”期间，要把提高产品质量、降低物质消耗和增加经济效益，作为
考核工业企业管理水平的主要指标。为此，提出国家特级企业、国家一级企业、国
家二级企业和省（自治区、直辖市）级先进企业的主要标准。
国家特级企业的主要标准是：主要产品质量和物质消耗指标，达到国际先进水
平，进入世界先进行列。
国家一级企业的主要标准是：主要产品质量达到国际七十年代末八十年代初的
先进水平，主要物质消耗指标达到一九八五年国内同行业先进水平。
国家二级企业的主要标准是：有在国内同行业领先、适合市场需要的优质名牌
产品，主要物质消耗指标达到一九八五年国内同行业先进水平。
省（自治区、直辖市）级先进企业的主要标准是：有在省内同行业领先、适合
市场需要的优质名牌产品，主要物质消耗指标达到一九八五年省内同行业先进水平。

全国工业企业，特别是全民所有制大中型企业，都要从自己的实际情况出发，
制定出“抓管理、上等级、全面提高素质” 的规划，并采取切实措施，努力实现。

企业上等级工作，应该有计划有步骤地进行。从全国来说，先在机械、电子、
钢铁、有色金属、石化、纺织以及某些轻工行业中试行。其它行业，可参照以上要
求，选择部分企业进行试点。在工作中要坚持实事求是，防止形式主义。不论哪一
级的先进企业，都不搞 “终身制” 。要定期评审，有升有降，符合标准的就上，
不符合标准的就下。评审工作要由公正的机构组织实施。对达到国家特级、一级、
二级标准的企业，国家在信贷、出口、工资、奖金等方面分别给予相应的鼓励。
企业等级的具体标准、上等级规划和实施细则，国家级企业由国务院有关主管
部门负责制定，国家经委组织协调；省级企业由省、自治区、直辖市自行制定。企
业上等级工作涉及的方面很多，各地区、各部门要有相应的机构负责组织协调。
三、 积极推行和完善全面质量管理，建立质量保证体系。必须牢固树立质量第
一的观点，千方百计为用户提供优质产品和服务。企业主管生产经营的干部必须学
会质量管理的科学方法，积极动员和组织全体职工参加质量管理活动。要充实质量
管理和检验机构。要把产品质量与职工的荣誉和物质利益结合起来，使质量指标在
工资、奖金分配上具有否决权。
加强国家对产品质量的监督。要尽快在全国范围内建立起科学、公正、有权威
的质量监督网。用科学的手段和方法，到市场和用户抽查商品，并发布抽查公告。
对不合格产品的生产者提出警告，限期改进。对危害人民健康和生命安全的食品、
医药、电器等产品，以及危害使用单位生产建设安全的产品，必须立即停止生产销
售，并追究责任。国家实行优质优价、低质低价的政策。质量监督机构抽查商品的
检测费用，由国家和地方财政拨款解决，除国家另有规定外，不准向企业收费。要
积极探索和试行消费者对产品质量监督的办法。
四、 认真搞好节能降耗工作。尽快改变物质消耗在总成本中所占比重过高的状
况，采取切实有效措施降低物质消耗，节约的资金按规定提取一部分用于奖励职工。
要坚持勤俭办企业的方针，把节能降耗工作落实到每一个环节，广泛开展综合利
用和回收利废工作，合理使用各种物资，杜绝浪费。要把节能降耗列为企业技术改
造的重点，优先纳入计划，安排资金。国家已公布淘汰的机电产品和超过消耗标准
的设备，要按规定限期停用或更新改造。对原料、材料和能源消耗实行节约有奖、
超耗有罚的办法。浪费严重、长期得不到解决的，要追究企业负责人和直接责任者
的行政责任。
五、 加强企业管理基础工作，加快企业管理现代化的步伐。到一九九○年，大
中型企业的主要产品都要按照国际标准或国外先进标准组织生产。 逐步建立起以
技术标准为主体，包括工作标准和管理标准在内的企业标准化系统。所有企业凡是
能够实行定额考核的劳 动、物资、资金、费用等，都应实行定额管理，扩大定额
面，提高定额水平。企业要尽快完善计量器具和检测手段，认真做好计量定级升级
工作，逐步实现检测手段和计量技术现代化。企业的信息工作要从原始记录、凭证、
台帐、统计报表和用户信息反馈抓起，把生产经营全过程的信息收集、反馈、分
析、处理扎扎实实地建立健全起来。有条件的企业，逐步采用电子计算机进行管理。
必须加强班组建设。广泛开展班组竞赛活动，不断提高班组管理水平。班组建设
的关键是选拔和培养责任心强、技术熟练、作风正派，能团结人的班组长。
六、 大力推进企业的技术进步，加速产品更新换代和技术改造。每个企业都要
根据实际情况，制定 “七五” 期间技术进步规划和年度实施计划。按照改进一代、
研制一代、预研一代的方针，积极采用新技术、新设备、新材料，改造、淘汰老
产品，开发新产品。企业技术改造项目，必须采用先进工艺和设备，使产品质量显
著提高，物质消耗大幅度降低。
七、 加强财务管理，搞好经济核算。必须认真贯彻会计法和成本管理条例，严
格遵守财经纪律，执行财经制度。要完善会计制度，搞好资金筹措、结算和运用，
提高资金使用效率。有条件的企业，还应当学会并运用价值工程等现代化管理方法，
从产品设计、生产工艺、供应销售等每一个环节上节支增收。
八、 改进和加强企业的经营工作。企业要从生产型转变为生产经营型。要注意
研究市场变化，适应市场需要，向用户提供适销对路的商品和满意的服务，维护企
业信誉，树立良好的经营作风。
九、 认真抓好安全生产工作，维护国家财产，保障职工人身安全。厂长（或经
理，下同）对企业的安全生产负有全面责任。要改善职工劳动条件，努力消除事故
隐患，在保证职工安全的前提下组织领导生产。要加强安全教育，安全知识考核不
合格的职工不得上岗操作。对违章指挥和操作造成重大事故的，必须严肃处理。
十、 以提高产品质量、降低物质消耗为重点，进一步完善和发展企业内部经济
责任制体系。做到责、权、利相结合，兼顾国家、集体和职工个人利益，职工劳动
所得同劳动成果相联系，职权清楚，责任落实，考核严格，奖惩合理。
十一、 切实搞好职工培训，不断提高职工队伍素质。 “七五” 期间，大中型
企业领导干部在完成厂长国家统考的基础上，要分期分批进行系统培训，管理干部、
技术干部、政工干部、班组长以及其他生产技术骨干要按照岗位、职务的需要，
开展多层次的业务技术培训。鼓励职工学政治、学技术、学业务，苦练基本功。在
试点的基础上，逐步恢复和完善统一考工晋级和晋升技师制度。
十二、 加强纪律，从严治厂。执行纪律必须奖惩严明。对劳动态度好、工作贡
献大的职工要给予精神鼓励和物质奖励；对于顽忽职守，严重违反纪律，造成重大
损失的职工，要按有关规定，给予行政处分直至追究法律责任。
十三、 要有领导、有步骤地完成全民所有制工业企业领导体制的改革。 “七
五” 期间，企业要在总结试点经验的基础上，普遍推行厂长负责制。实行厂长负
责制的企业，厂级行政副职由厂长提名，报主管部门批准； 中层行政干部由厂长
任免。 在任免干部的时候，要注意征求各方面的意见。
企业领导班子按照革命化、年轻化、知识化、专业化的要求调整以后，应保持
相对稳定。厂长任期为三至五年，任期内实行目标责任制。实现任期目标的，可以
连任。
十四、 健全职工民主管理制度。要发扬我国社会主义企业职工民主管理的优良
传统，发扬广大职工的主人翁责任感和主动性、积极性、创造性。要充分发挥职工
代表大会或职工代表会议在企业民主管理中的作用。企业经营战略、发展规划、内
部分配和经济责任制总体方案，要经过职工代表大会或职工代表会议讨论审议；有
关职工切身利益的集体福利等方面的重要事项，要由职工代表大会或职工代表会议
讨论决定。企业各级领导干部要自觉接受职工群众的监督，认真听取职工群众对于
改革和加强企业管理方面的意见，积极发动群众开展合理化建议和技术革新活动。
企业全体职工都要以办好企业为己任，关心企业发展，努力为国家多做贡献。
十五、 改进和加强企业思想政治工作。企业上等级工作，要与创建精神文明单
位的活动结合起来。要坚持四项基本原则，深入进行有理想、有道德、有文化、有
纪律的教育，加强社会主义法制教育，用共产主义理想激发职工献身社会主义现代
化建设的巨大热情，把职工对远大理想的追求，落实到“爱国家、爱企业、爱本职
工作” 上来。
十六、 各级经济主管部门和综合部门，要在企业开展“抓管理、上等级、全面
提高素质”工作中，精心进行指导，为企业创造良好的外部环境。要坚持政企职责
分开的原则，保证企业的正当权益。必须坚决贯彻落实国务院已经发布的关于扩大
企业自主权、增强大中型企业活力，推进技术进步、推动横向经济联合、制止向企
业乱摊派等项决定。对侵犯企业自主权和经济利益的问题，一经发现，必须立即纠
正。
十七、 交通、邮电、商业、服务、建筑施工等行业，可参照本决定，结合具体
情况，拟订加强企业管理的实施办法。


【摘要】附带民事诉讼制度作为一项重要的诉讼制度在此次《刑事诉讼法》的修改过程中得到进一步完善。在司法实践中，虽然有完善附带民事诉讼制度来保护刑事被害人的合法权益，但是由于很多被告人没有偿还能力，这使我国的附带民事诉讼制度面临执行困境。本文着重从救助被害人的角度出发，通过分析笔者亲自办理的案件，提出建立我国刑事被害人国家救助制度的立法建议。
【关键词】刑事被害人；附带民事诉讼；国家救助
修改后的《刑事诉讼法》从原来的225条增加到290条，新法将“尊重和保障人权”写入了总则，这是04年将“国家尊重和保障人权”写入宪法后，第一次明确地将保障人权的规定写入部门法。新刑诉法“尊重和保障人权”的表现之一是在附带民事诉讼一章中增加了刑事附带民事诉讼财产保全制度和诉讼全程加强调解工作。以前的附带民事诉讼制度都是参照民事诉讼的有关规定，新刑诉法构建新的、独立的、有特色的附带民事诉讼制度有助于更好地维护被害人的合法权益。但是附带民事诉讼判决的执行困境，使我国的的附带民事诉讼制度形同虚设。
一、建立刑事被害人国家救助制度的必要性
《法制日报》报道，甘肃、宁夏审理的杀人、伤害等重特大刑事案件赔偿率不足10%；广州市两级法院近3年来的附带民事赔偿执行案件绝大部分以终止或中止的形式结案。 目前，刑事附带民事赔偿“空判”的普遍存在绝不是危言耸听，笔者近期代理的一起刑事附带民事诉讼案件使笔者更加强烈的体会到我国建立刑事被害人国家救助制度的紧迫性。
被告人郭某与死者宋某因相互敬酒问题发生争执，争吵宋某被捅伤导致死。法院经审理判决郭某赔偿宋某亲属186897元。后因郭某未主动履行笔者申请强制执行。在执行过程中，笔者了解到被告人确实没有履行能力：一家四口皆以种地为生，父亲患病需要常年花钱治疗。母亲和弟弟在家务农，郭某是家里的全部收入来源，其根本难以负担赔偿款。反观死者宋某，自幼失母，与父亲相依为命，其父亲患有多种慢性病，因生活拮据不敢住院，只能每天自己吃药缓解病情。每年种地的7000元收入连医药费都不够，作为家里唯一的收入来源，被害人的死亡使其父亲的生活陷入绝境，郭某的赔偿对于宋某亲属来说是一笔救命钱。
笔者代理的案件只是附带民事诉讼判决的执行难问题的冰山一角。马加爵杀人案、杨新海流窜杀人案、邱兴华杀人案等暴力犯罪的受害人几乎没有一个获得过被告人的赔偿，有的家庭因为遭受侵犯而一夜致贫，严峻的社会现实急切呼唤建立刑事被害人国家救助制度，以维护受害人的合法权益和社会的安定和谐。
二、建立刑事被害人国家救助制度的可行性
被害人及其家庭因遭受犯罪行为侵犯生活陷入困境，当犯罪人无法赔偿时就应当有第三方承担起救助义务。我国《宪法》规定国家尊重和保障人权。当公民的生存权受到侵害时，国家理应承担起保障公民人权的责任。国家责任理论要求国家主动承担起救助刑事被害人的义务。
国家责任的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务，因此要承担对刑事被害人的救助责任。首先，国家负有保护国民的人权的法定义务。我国《宪法》规定：国家尊重和保障人权。生存权是人权最基本的内容，没有生存权其他一切权利都无从谈起。因此，保护公民的基本生产生活是国家当然的法律责任。其次，当公民的生存权得不到保障时，国家有义务采取保障公民人权的措施。我国《宪法》规定：公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。根据国家根本法的基本理论，如果刑事被害人或其家属因遭受犯罪行为侵害，无法从加害人处获得赔偿，也无法通过其他途径获得救济，而导致自己或亲属的生活陷入困境，国家理应承担起对刑事被害人的救助义务。第三，从国际性法律文件看，对刑事被害人进行国家救助是一国应承担的国际义务。《被害人人权宣言》第12条规定：当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时，会员国应设法提供金钱上的补偿。《宣言》13条规定：应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的作法。目前，我国已签署了该《宣言》，更应当制定并执行刑事被害人国家救助制度。
三、我国刑事被害人国家救助制度的发展现状
（一）地方立法的尝试
针对附带民事案件执行难的问题，我国各地区法院开展了广泛实践，其中代表性的有：1、山东省淄博市在2004年首创了全国刑事被害人经济困难救助制度；2、2006年6月2日北京市高级人民法院联合市民政局推出《解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》，对于刑事附带民事赔偿案件中，符合城市及或农村低保待遇的北京市民可以申请各区县民政部门可按照市最低生活保障制度与临时救助政策给予救助；3、2007年11月19日《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》获得通过，这是我国首部以地方性法规的形式对刑事被害人进行司法救助；4、2009年4月29日江苏省无锡市人大常委会审议通过了《无锡市刑事被害人特困救助条例》，这是全国首创的地方性法规。
（二）地方立法的不足
我国部分地区已经建立的刑事被害人救助制度，对于维护被害人的合法权益是一种进步，但是现有的刑事被害人救助制度仍然存在明显的缺陷：
首先，缺乏统一的规范被害人救助行为的法律依据。虽然我国各地区都针对其具体情况制定了相关的地方性法规和规章，但是其执行标准的差异导致在具体案件的执行过程中出现了“同命不同价”的现象。比如，率先试点的淄博市规定：接受救助的对象是犯罪发生在淄博境内，政法机关对刑事加害人的处理程序合法、定罪准确、量刑适当的案件的刑事被害人本人及受养人，需要花费巨额医疗费用，而本人又无力支付等7个条件之一方可申请。北京市要求：具有本市正式户口，因人民法院在履行执行程序时涉及……刑事附带民事赔偿……案件中，依法查明被执行人确无或暂无履行法律义务的能力，而申请人生活困难、需要给予救助的人员。出台首个地方性法规的无锡市要求申请救助必须同时符合五个条件。对比上述三地的做法，我们可以看出对于同一刑事附带民事案件，三地的受害人可能得到三种不同的救助结果。针对这一情况我国立法及司法机关必须从社会公平正义的大局出发，制定全国统一刑事附带民事诉讼赔偿标准，维护社会公平正义。
其次，申请救助的程序繁琐。任何法律制度不仅要被实现，而且要以看得见的方式实现。申请救助的程序设定是必不可少的，但是利益的实现也要讲求效率。但是我国部分地区的救助程序存在繁琐、效率低下的问题。比如，淄博市的做法是判决作出后，若被害人家属得不到任何赔偿，其方可向法院申请，法院审核通过后由政法委向政府财政部门协调救助金的发放。整个救助程序没有对各部门的工作时间作出相应的规定。结果是，正义虽然得到了维护，但是迟到的正义乃是非正义。因此，在制定统一的被害人救助制度的同时，还应该对各部门的工作期限进行规范。
再次，救助金的来源比较单一。我国已经建立被害人救助制度的地区救济金主要靠政府拨款，资金来源的单一导致救助金额普遍偏低，有的地区救助金额甚至低于城镇低保水平。比如，淄博市救助资金主要来源于市财政拨款。笔者认为，我国无需完全依靠国家财政拨款，国家财政的90%主要来源于纳税人缴纳的税款，由财政拨款解决被害人的实际困难，无异于让国家为犯罪行为买单，加重了国家财政的负担。
最后，法律援助中心的职能没有充分发挥。我国大部分地区主要靠法院、政法委、财政部门互相协调解决被害人的救助问题。在司法实践中，申请国家救助的被害人基本都是经济困难的家庭，在诉讼过程中大部分被害人都会通过申请法律援助来维权，法律援助中心对被害人的家庭经济状况、案件的具体情况已经有全面的了解。而且法院作为审判机关，代替被害人申请国家补偿与其职能相悖。笔者认为我国建立被害人救助制度应该充分发挥法律援助中心的作用。
四、建立刑事被害人国家救助制度的构想
最高人民法院在部署2007年人民法院工作时就已提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度” ，2009—2011年，我国司法机关共向25996名刑事被害人发放救助金3.5亿余元人民币，提供法律援助11593件 。由此可见，我国建立刑事被害人国家救助体系已经成熟。从保证刑事诉讼法的完整性和对被害人救助的有效性角度出发，我国应在借鉴各地区现有规范的基础上，制定单一的刑事被害人救助法规，并从以下几方面对我国的刑事被害人国家救助制度进行完善：
首先，统一救助对象及范围。我国作为一个人口众多的发展中大国，救助对象不可过宽，其内涵和外延必须有明确的规定。笔者认为，刑事被害人及其近亲属符合下列情形之一，方可申请国家救助：（一）因故意伤害（致死）、故意杀人、放火、爆炸、投放危险物质、抢劫、强奸、绑架等严重暴力犯罪造成死亡或伤残，无法通过诉讼及时获得赔偿，家庭生活陷入严重困难的；（二）因犯罪行为致伤、致残急需救治，而加害人无力赔偿或赔偿数额明显低于治疗需要支出的费用，本人又无力支付的；（三）因遭受犯罪行为丧失劳动能力，不能维持基本生活的，且无法从其他途径获得经济来源；（四）与被害人共同生活或者以其收入为主要生活来源的近亲属，因其遭受犯罪行为没有得到及时赔偿，家庭可支配收入低于当地最低生活水平的。
其次，简化申请救助手续，严格审查项目。鉴于我国的法律援助制度不断成熟，而且大部分经济困难的刑事被害人都申请了法律援助，对于刑事被害人的救助可以由司法局下设的法律援助中心负责具体实施。笔者认为，建立刑事被害人救助制度首先应建立由政法委牵头，法院、司法局及财政部门有关人员参加的刑事被害人救助委员会。政法委具有社会治安综合治理的职能，负责协调各部门的分歧或异议。在法院作出判决后，当事人可在判决生效后两年内随时提出救助申请，由救助委员会审查并决定是否救助，然后移交法律援助中心具体实施。必要时，被害人救助委员会可以举行听证会，审查证据的真伪，对存疑证据应当进行调查核实，然后做作出是否救助的决定。
再次，扩大刑事被害人救助金的来源。尽管我国财政收入每年都呈现10%以上的增长趋势，但是分配到各个部门后，我国财政每年都有几百亿的赤字，因此刑事被害人救助金不能全部依靠财政，我们应当拓宽资金的筹集渠道。笔者认为可以从没收犯罪人的违法所得、对犯罪人的罚没财产中按一定比例提取部分资金用于救助被害人，同时应广泛吸纳社会团体和个人的捐助来扩大资金的来源。只有当这三项资金不足以补偿被害人时，才有必要由国家财政给予适当投入。
最后，救助金额的确定应符合我国国情。鉴于我国的人口多、经济不发达的特殊国情，被害人救助金额的确定，应综合考虑以下几个因素：1、被害人受损害程度和生活状况；2、被害人在被害过程中的过错程度；3、被害人已经获得的赔偿数额。同时应规定最高限额与最低限额，既要考虑到政府的财政状况，又要考虑到城乡和地区差异。具体救助金数额的确定应以申请人经常居住地的最低生活保障待遇为准，由司法行政机关一次性发放。

注释：
1、孙永生、柴春元：《犯罪被害人国家补偿制度新探讨》，《人民检察》，2007年19期，第27-28页。
2、最高人民法院工作报告¬——2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上，载于http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2007-03/16/content_362800.htm
3、《中国的司法改革》白皮书，载于http://www.gov.cn/jrzg/2012-10/09/content_2239771.htm。


注：本文发表于《法制与社会》2012年第11期。