国家计委 监察部 国家工商行政管理总局、国务院纠风办


国家计委、监察部、国家工商总局、国务院纠风办

关于在全国开展工商和集贸市场收费专项检查的通知

二00二年四月十一日
计价检[2002]591号



各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市计委、物价局，监察厅(局)，工商局，纠风办：
　　为进一步整顿和规范市场经济秩序，改善集贸市场收费管理，深化工商收费改革，国家计委、监察部、国家工商总局、国务院纠风办决定在全国开展工商和集贸市场收费专项检查。现将有关事项通知如下：
　　一、检查的对象和范围
　　(一)检查对象
　　1．工商收费。包括各工商行政主管部门、各工商分局和工商所，涉及对社会收费的工商行政管理部门所属的事业单位(协会)，及其他从事代理服务的中介组织等。
　　2．集贸市场收费。包括向各类集贸市场收取费用的地方政府及工商、公安、技术监督、卫生、环保、城管、劳动等部门，以及其他与集贸市场收费有关的组织和单位。
　　主要检查上述部门2000年5月1日以来的收费行为。
　　(二)检查范围
　　1．违反规定向各类集贸市场收费或变相收费的。
　　2．继续收取或变相收取国家已明令取消收费项目的。
　　3．擅自设立收费项目收费的。
　　4．提高收费标准、扩大收费范围的。
　　5．不执行国家规定的降低收费标准和减免收费政策；增加收费频次和肢解收费项目重复收费的。
　　6．将行政职责范围内的正常公务交由其他单位进行有偿服务的。
　　7．不按规定标明收费项目、收费标准，不执行收费许可证制度规定的。
　　8．继续执行越权收费文件和收取相应费用的。
　　9．其他违反国家法律、法规和收费政策的。
　　二、检查的时间和步骤
　　检查时间为：2002年4月25日至8月25日。具体分3个阶段。
　　(一)4月25日至5月20日为自查自报阶段。由各级工商部门、相关事业单位(协会)，从事工商代理服务的中介组织；对各类集贸市场收费的公安、技术监督、卫生、环保、城管、劳动等部门，以及与各类集贸市场收费相关的组织和单位，按照本《通知》要求进行自查，主动查找在执行国家收费和价格政策方面存在的问题，包括违规收费的部门、项目、标准、执行时间、金额等，在规定的时间内填写自查自报表(附表一)，报当地价格主管部门认定。在此期间，各级价格主管部门要安排对本地集贸市场收费情况进行全面调查(附表二)。同时，各省、自治区、直辖市价格主管部门要重点确定本地3个省辖市(区)、4个县的集贸市场，安排当地价格主管部门进行重点调查，并在重点检查阶段进行重点检查。全面掌握集贸市场收费涉及的部门(单位)、项目、金额、存在的问题等现状，了解集贸市场内经营者的反映意见，分析存在问题的原因，为开展重点检查工作做好准备。
　　(二)5月21日至7月31日为重点检查阶段。各级价格主管部门要在工商部门自查自报基础上，按照本《通知》规定的检查范围、对象、内容进行全面检查。同时要在对涉及集贸市场收费的各部门、组织和单位收费情况进行全面检查的基础上，对本地交易量大、数量多的集贸市场收费情况进行重点检查。凡自查自报中已涉及到的违反规定的问题，要在重点检查阶段做好复查认定，并按有关法律、法规规定处理；凡对自查自报不重视、不认真对待，而在重点检查中查实的问题，要依法严肃处理。
　　(三)8月1日至8月25日为整改总结阶段。各地价格、监察、工商、纠风部门要坚持检查与调查相结合，检查与整改相结合，检查与全面总结相结合的原则，对检查中发现的问题研究制定整改措施，帮助被查单位建章立制，完善内部监管办法，规范收费行为。同时要对此次工商和集贸市场收费专项检查进行全面总结。各级价格主管部门还要针对本地集贸市场收费调查和实施重点检查中发现的问题，深入分析原因，提出加强本地集贸市场收费管理的措施意见。
　　三、检查的组织实施
　　此次工商和集贸市场收费专项检查由国家计委、监察部、国家工商总局、国务院纠风办共同部署，具体工作由国家计委(价格监督检查司)组织实施。各地工作由各省、自治区、直辖市价格主管部门会同监察、工商、纠风部门组织安排，具体工作由价格监督检查机构负责落实。具体检查方式由各地省级价格主管部门自行确定。国家计委将会同监察部、国家工商总局、国务院纠风办组成工作组选择部分省市进行直接检查，并对一些典型案件进行直接查处。各省、自治区、直辖市价格、监察、工商、纠风部门也要对本地的检查督导工作做出安排，搞好协调、督促和指导工作，及时发现问题和处理典型案件，保证检查工作有效进行。
　　四、检查工作的要求
　　(一)加强工作领导。开展对工商和集贸市场收费专项检查，是贯彻落实党中央、国务院整顿和规范市场经济秩序重要决定的具体措施，各级价格、监察、工商、纠风部门要予以高度重视，相互配合，统一协调。要加强对专项检查工作的领导，抓好安排部署和组织实施工作，检查中既要突出重点，又要保证检查的覆盖面，确保检查工作取得实效。
　　(二)认真对待检查。各级工商及有关部门要正确处理好担负整顿和规范市场经济秩序工作任务同接受收费政策执行情况检查的关系，按照价格主管部门检查工作的要求，提供有关账簿、单据、凭证、文件等资料，积极支持配合检查。
　　(三)严格依法行政。各级价格主管部门要坚持原则，严格办案程序，严格掌握政策。对法律、法规和政策规定明确，价格违法事实清楚的案件，要依法及时处理。对抗拒检查、屡查屡犯的单位和个人要从重处罚。性质恶劣、情节严重的，要依照有关规定提请监察部门追究直接责任人和有关领导的行政责任。各级价格检查人员要严格遵守国家有关廉政建设的规定，廉洁自律，秉公执法，自觉维护行政执法人员的形象。
　　(四)注意把握政策。工商部门是整顿和规范市场秩序的主力军，自身的任务重，面临的矛盾多，对工商部门的收费检查，要注意把握大局，讲求方式方法，加强指导协调，严格把握政策。检查要严格，处理要稳妥，重在规范和治本。
　　(五)加强社会监督。各级价格主管部门要充分发挥"12358"价格投诉举报电话的作用，指定专人受理投诉举报；要通过电视、广播和报刊等新闻媒体，宣传开展工商和集贸市场收费专项检查的意义，推动工作深入开展。
　　(六)作好总结工作。各地价格、监察、工商、纠风部门要对整个检查工作进行认真总结，及时写出总结报告。各地价格主管部门还要就集贸市场收费调查和实施重点检查情况写出专题报告。报告包括以下内容：检查的基本情况，即查出价格违法项目和收缴违法金额；查出违法问题的主要类型和表现形式、典型案例；在体制、机制、政策等方面分析问题产生的原因；提出完善政策、加强对工商和集贸市场收费监管、深化工商收费改革、建立约束机制等标本兼治的建议等。各省、自治区、直辖市价格主管部门要将开展工商和集贸市场收费检查总结报告、典型案例材料、对集贸市场收费调查和检查的专题报告(包括集贸市场收费情况统计表)在2002年9月10日前上报国家计委(价格监督检查司)，并同时报送3个省辖市(区)、4个县的集贸市场收费调查和检查报告。各地监察、工商、纠风部门的检查工作总结报告分别上报监察部、国家工商总局、国务院纠风办。

附表：一、收费情况自查自报表
　　　二、集贸市场收费情况统计表

　　引言

　　《中华人民共和国刑法》第三百八十四条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不归还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”这一规定从语言逻辑方面来讲，是一个选言判断，即“挪用公款归个人使用，进行非法活动的”和“挪用公款数额较大，进行营利活动的，”以及“挪用公款数额较大，经过三个月未还的”三种情况是一种并列关系，行为人只要具备三种情况之一的行为，并且符合挪用公款罪的其他构成要件的，就是挪用公款罪，而不是同时具备上述三种情况才构成挪用公款罪的客观条件。第一种情况“挪用公款归个人使用，进行非法活动的”，对挪用公款的数额没有要求，只要“挪用公款归个人使用”且“进行非法活动的“，就具备挪用公款的客观要件，但是笔者认为还应对挪用公款的数额和具体的非法活动的性质进行综合考虑。第二种情况“挪用公款数额较大，进行营利活动的，”，但是什么营利活动，在法律以及司法解释中没有明确规定，比如挪用公款存银行获取利息、购买彩票等是不是营利活动呢？本文作者认为应该在法律或者司法解释之中明确规定。第三种情况“挪用公款数额较大，超过三个月未还的”，但是我还认为只要挪用公款数额特别巨大，不论挪用时间超过三个月与否，均应以挪用公款罪论处。

　　一、 挪用公款归个人使用，进行非法活动的

　　我国现行《刑法》第三百八十四条的规定，只要“挪用公款归个人使用”且“进行非法活动的”，就具备了挪用公款罪的客观条件。探究立法者的本意可能是因为“挪用公款归个人使用，进行非法活动”具有双重的社会危害性，因此，没有要求挪用公款数额较大。但是在现实生活中，有些非法行为社会危害性并不大，单独处罚只要拘留、罚款、警告甚至批评教育即可，如果仅仅因为国家工作人员挪用数额特别少的公款进行这种非法活动，就要对这部分公民实施最严厉的刑事制裁，那么不仅对这部分公民不公平，而且还违背了我国《刑法》的立法本意。

　　（一）非法活动的社会危害性

　　非法活动是一个集合[1]，是指一切违背中华人民共和国法律的活动的集合。概括来讲非法活动可以分为两类，即犯罪活动和一般的违法活动。犯罪活动是指具有较大的社会危害性，触犯刑律的非法行为。比如故意杀人、抢劫、强奸、投毒、走私、毒品犯罪、制作、贩卖黄色书刊、淫秽物品、合同诈骗、非法经营等。这类非法活动其他法律的制裁不能有效地遏制，只有借助刑法才能有效地起到威慑和遏制的效力。一般违法活动是指社会危害性较小，使用其他法律足以遏制这类违法行为的活动。例如嫖娼、吸毒等。

　　（二）挪用公款进行犯罪活动，不论挪用数额大小、时间长短，均应以挪用公款罪论处

　　如（一）所述，犯罪活动具有较大的社会危害性。国家工作人员挪用公款进行犯罪活动，不仅侵犯了国家的财经管理制度和国家工作人员职务的廉洁性，而且给国家或者人民群众造成了较大的危害。这时不仅要追究其进行犯罪活动的刑事责任，而且还要追究其挪用公款罪的刑事责任，才能真正对这种挪用公款进行犯罪活动的人员起到威慑、教育的作用，才能真正地制止这种双重的犯罪活动。例如，一位国家工作人员挪用几元甚至是几角钱公款，挪用时间是一天甚至几分钟去购买毒物并进行投毒，那么是否应以挪用公款罪追究这位国家国家工作人员刑事责任呢？我认为虽然这位国家工作人员挪用公款的数额微不足道，挪用公款的时间也特别短，但是他这次挪用公款给国家和人民造成了严重的危害，不仅应追究其挪用公款的刑事责任，还应认定情节严重处五年以上有期徒刑，并和投毒罪实行数罪并罚。因此，对于挪用公款进行犯罪活动的，不论挪用数额大小、挪用时间长短均要坚决以挪用公款罪追究其刑事责任。

　　（三）挪用公款数额较小进行一般违法活动的，不宜认定为挪用公款罪

　　有人认为，只要挪用公款进行非法活动的，不论数额大小或者时间长短，均应当构成犯罪，即“非法活动型”挪用公款罪没有数额起点，也没有时间界限，只要挪用公款，即使一百元或一千元用于赌博、嫖娼的，或者只要挪用了一天、两天就归还的，也得定罪判刑，我认为这些显然不符合立法本意。根据《最高人民法院关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》第三条第二款和第三款的规定，挪用公款进行非法活动的，应以挪用公款五千元至一万元为追究刑事责任的数额起点，同时授予各高级法院根据本地实际情况确定各地的具体数额标准。至于挪用公款进行非法活动的时间问题，也应当区别情况，具体对待。一般来说，只要挪用公款进行非法活动数额达到规定标准的，均应当定罪。但如果挪用人挪用数额较小的公款用于非法活动仅一天、两天就马上归还，根据《刑法》第十三条的规定视为情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪，也就不宜再认定为挪用公款罪了。　　　　　因此我认为在《刑法》384条或者司法解释之中最好能够把挪用公款进行犯罪活动和挪用公款进行一般违法活动这两种社会危害性显著不同的非法活动区别开来，同时规定挪用数额较小的公款进行一般违法活动不是挪用公款罪为宜。

　　二、挪用公款数额较大，进行营利活动的

　　我国现行《刑法》规定：“挪用公款数额较大，进行营利活动的”应认定为挪用公款罪，虽然在后来的司法解释中已对数额较大做了规定，但是对于什么是营利活动法律以及司法解释之中并未作出明确的规定。营利活动的定义法学界历来也存在争议，对于一般的营利活动已为大家熟悉，不再赘述。本文作者仅就挪用公款私自存入银行取息和挪用公款购买中国福利彩票是否属“归个人进行营利活动”作出论述。

　　（一）挪用公款私自存入银行取息是否属“归个人进行营利活动”

　　对此，理论界存在着三种不同的意见:一种意见认为，就挪用公款私自存入银行取息的行为来说，虽能得利，却非经营。因为行为人只是将挪用的公款存入国库，没有对公款本身造成实际危害，且该公款未进入流通领域，所以，这种行为不应属于挪用公款归个人使用进行营利；第二种意见认为，挪用公款作为个人储蓄存入银行，挪用人的目的是占有公款利息，公款的本与息分别是公款的一部分，挪用人虽挪用的是“本”，却占有的是“息”，挪用公款是占有利息的一种手段，应以贪污罪论处；第三种意见认为，这种行为应属挪用公款进行营利活动。[2]

　　我认为，上述第三种观点是合理的。法律上规定的“营利活动”不能简单地理解为“经营活动”。实际上，“营利活动”的范围相当广泛，凡是生产、经营、兴办企业、入股分红等等能获取各种经济利益的行为都属于营利活动。将公款存入银行取息这种行为，挪用人寻求的是由公款所生的利息，显然应属于以获取经济利益为目的的营利性活动，因而将取息这种营利性活动排除在营利活动之外，是没有理由的。同时，将行为人占有公款的收益的行为等同于对相同数量的公款的占有，也是于法无据的。

　　（二）挪用公款购买中国福利彩票是否属“归个人进行营利活动”

　　 1、中国福利彩票的宗旨

　　“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”，中国福利彩票从发行起就肩负着沉甸甸的历史使命和社会重任。经过22年的发展，中国福利彩票已成为广大人民群众奉献爱心、回报社会的重要载体，成为中国公益慈善事业的重要组成部分，成为和谐社会建设的实践者。[3]

　　2、中国福利彩票的中奖

　　现行中国福利彩票的玩法包括双色球、七乐彩、3D以及刮刮乐等，单注中奖金额从2元到500万不等，中奖概率较小。

　　3、挪用公款数额较大购买中国福利彩票是“归个人进行营利活动”

　　如果仅从中国福利彩票的宗旨上讲，购买福利彩票是为“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”贡献一份力量，应该鼓励包括国家工作人员在内的广大人民群众积极参与购买，以便为中国的公益慈善事业做出更大的贡献。但是有部分国家工作人员购买中国福利彩票的真正目的并不是为了支持中国公益慈善事业，而是看中中国福利彩票的中奖奖金，甚至不惜挪用巨额公款盲目投注，极少数人员可能得到了巨额的奖金回报，但是绝大多数人员却损失惨重，最后挪用公款数额巨大而不能退还，严重侵犯了国家的公款所有权。虽然对这部分国家工作人以挪用公款数额巨大不退还判处十年以上有期徒刑，但是也挽不回国家的公款。因此我认为国家工作人员挪用数额较大的公款进行购买中国福利彩票，不论他投注的目的是否为中国福利事业，不论他是否中奖，不论他是否亏损，均应以“挪用公款数额较大进行营利活动”认定为挪用公款罪。

　　三、挪用公款数额较大，经过三个月未还的

　　我国《刑法》384条规定：“挪用公款数额较大，经过三个月未还的，是挪用公款罪。”考虑到立法者的本意可能是挪用公款数额较大，不进行非法、经营活动，对公款的所有权的危害性不大甚至可能是从事其他必需的事情，像救人、治病等，这种情况确实情有可原，只要在一定期限内补上公款，就不认定为挪用公款罪。但是本文作者却对此不认同。挪用公款往往具有隐蔽性，最先发现挪用公款现象的常常为本单位的工作人员，但是本单位的工作人员一般没有侦察权，不能认定挪用人是否进行营利活动，也不能查明挪用人是什么时候挪用的以及什么时候归还的，从而不能判定挪用人是否触犯刑律，只能确认挪用人违纪，如果挪用人是领导或者势力较大的话，本单位工作人员贸然向检察机关举报的话，会对举报人产生相当不利的影响，进而很多人都是睁一只眼闭一只眼，因此本单位的监督基本上形同虚设。而有侦查权的检察机关却不可能在单位设立分部，因而有很多财务人员和领导干部毫不忌惮地挪用了数百万、甚至上亿元公款去进行挥霍甚至营利活动，结果使国家的公款损失惨重。那么怎样杜绝这种情况呢？本文作者认为应对《刑法》384条的“挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪”进行补充：“挪用公款数额巨大，是挪用公款罪。”

　　（一）挪用公款数额较大，在三个月内归还的，不认定为挪用公款罪