浅议人大代表、政协委员旁听制度的设立


在我国，“人大”代表最广大人民群众的利益，依法行使当家作主的权利，享有立法权和法律监督权，有权对人民法院的工作实施监督，“政协”则代表各民主党派和人民团体，发挥参政、议政的作用，实施民主监督，也有权对人民法院的工作提出质疑。事实上，常常出现“人大”、“政协”对人民法院的工作，包括个案提出意见，要求整改，要求回复。在人代会期间，人民法院也不得不花时间针对人大代表的提案作大量的解释工作，弄得不好还会导致“人大”对人民法院的工作不满意。而《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。人民法院与“人大”、“政协”的关系该怎样处理？怎样才能处理好？这实在是一个关系重大的问题。笔者所在的泸州市纳溪区人民法院在审理一起历经最高人民法院、司法部等七个单位层层鉴定的罕见的缠诉案件中，主动邀请人大、政协委员旁听，使案件的审判效果达到了最大化，又经过一段时间的探索后，获得了一些有益的启示。现作以下浅显的探讨，以求同仁赐教。
一、 设立人大、政协委员旁听制度的法律依据
《中华人民共和国宪法》第一百二十五条规定“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行……”，《中华人民共和国法院组织法》第十条规定：“人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人阴私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行”。同时，三大诉讼法也对案件的公开审理和不公开审理作出了明确的、详细的规定。由此可见：人民法院审理案件一般的，多数的情况是公开的，不公开只是例外，仅是少数情况。《中华人民共和国法院法庭规则》第八条规定“公开审理的案件，公民可以旁听……”，人大代表，政协委员作为公民的代表，也属公民的范畴，自然可以旁听。以上这些规定，为人大、政协委员旁听人民法院审理案件，提供了法律依据和现实的可能性。也为设立人大、政协委员旁听制度奠定了坚实的基础，这是不容质疑的。
二、设立人大代表、政协委员旁听制度的意义
人大、政协委员旁听人民法院审理案件是基于法律的规定，受到法律的保护。2000年最高人民法院作出的《关于加强与人大代表联络工作的决定》，明确提出应邀请人大代表旁听案件的审判。最高人民法院院长肖扬在2002年向全国人大代表报告工作时，也专门说到“通过邀请全国人大代表视察、检查工作，旁听案件审判等方式，通报法院重大事项，征求意见和建议。”由于人大代表、政协委员的特殊身份，对人民法院的庭审活动依法监督，可以增强办案的透明度，提高办案效率，对促进庭审的最优化，办案效果的最大化具有重要意义。
1、人大代表、政协委员旁听案件的审理，便于实施切实有效的监督，促进司法公正。“人大”是法律监督机关，“政协”实施的是民主监督。人大代表、政协委员参加旁听，对审判人员的着装、行为作风是否规范，庭审秩序是否井然，程序是否公正，实体处理是否有据、合法、公平，乃至整个审判活动实施监督，主要是对程序方面提出意见、建议，便于人民法院及时更正、调整，提高办案效率，切实保障当事人诉讼权利的充分行使，促进程序公正，以程序公正保证实体公正。自然也就避免了暗箱操作，增强了办案的透明度。此外，人民法院邀请人大代表、政协委员旁听案件审理，加强了人民法院与人大代表、政协委员的沟通，增进了了解，便于主动接受人大、政协的监督；得到人大、政协的支持、帮助，有利于人民法院各项工作的开展。
2、促进办案效果和社会效果的最大化。人大代表、政协委员较一般公民而言，具有较高的文化知识水平和法律知识，具有较为广泛的影响力。他们对人民法院的判决一般都能正面的宣传，由于他们的宣传是持久的，广泛的，在人民群众中产生深远的影响，其效果不亚于一次大规模的普法活动，比如，我院在审理轰动法学界的“二奶案件”中，由于人大代表、政协委员参与了旁听，他们在日后的宣传中坚持了正确的舆论导向——肯定法院的判决，对“包二奶”这种不道德、丑恶的社会现象予以鞭挞。因此，对法院的判决，当地人妇孺皆知，并且对“包二奶”这种现象切齿痛恨。所以，通过该案的审理，起到了教育一片的作用。人大代表、政协委员旁听了案件庭审后，能真实的感受到法庭的庄严肃穆，有助于他们法律意识增强、依法办事意识的增强，有助于他们在日后的工作中为人民法院营造良好的外部执法环境，防止说情风、托人风、暴力抗法现象的发生，为人民法院公平、公正、公开审理各类案件提供保障。
3、充分发挥人大代表、政协委员的代表作用，通过他们的解释，避免缠诉，促进社会治安综合治理。人大、政协委员由人民群众选举产生，在群众中有较高的声望，充分发挥他们的长处。人民法院的已决案件通过他们的解释、宣传，让当事人赢得清清楚楚，输得明明白白，让那些打算缠诉、上访的案件消灭在萌芽状态，使当事人服判息诉，从而有力地推进社会治安综合治理。
三、 人大代表、政协委员旁听制度的规范
人大代表、政协委员旁听案件的审理时，他们不是以自己的身份参与旁听，而是代表人大常委会、政协委员会旁听案件的审理，对人民法院的审判活动实施监督。同时，人大代表、政协委员对法院审判活动的监督是一种法律监督，事后监督，不是个案监督，无权对实体问题的裁量发表意见。为了保证人大代表、政协委员旁听落到实处，除严格执行《中华人民共和国法院法庭规则》外，还应按以下要求进行规范。
1、凡是公开审理的案件人大代表、政协委员均可旁听。对本地区重大的、有影响的案件，人民法院应当邀请人大代表、政协委员旁听案件的审理。
2、人大代表、政协委员旁听案件开庭，由人民法院邀请或人大、政协提出而启动，人大代表、政协委员个人申请旁听案件开庭的，应在3日前告知人民法院，听侯人民法院通知。人大代表、政协委员旁听人民法院开庭审案，属于履行义务，不计报酬。
3、人民法院指派专人负责和人大、政协联络，应在开庭3日前向人大、政协发出邀请函，邀请人大代表、政协委员参加旁听，并安排协调人大代表、政协委员旁听案件开庭的有关事宜。
4、强调人大代表、政协委员要带头遵守法庭纪律，因为法庭是庄严的、神圣的。人民法院此时是在代表国家行使审判权，法庭的秩序置于审判长或独任审判员的统一指挥之下，即使是人大代表、政协委员也不能例外，否则就乱了套，走到了反面。
5、由法院指派专人给应邀参加旁听的人大代表、政协委员发放旁听证，人大代表、政协委员应佩带旁听证按时到庭参加旁听。使其和一般旁听群众区别开来，自觉遵守、维护法庭秩序，在旁听群众中起好表率作用。使人大代表、政协委员的神圣感、使命感体现出来。
6、人民法院为参与旁听的人大代表、政协委员安排好旁听席。一则使人大代表、政协委员旁听的形式规范起来；二则使他们看得明，听得清审判活动的全过程，保证旁听有实在的效果。
7、提请人大代表、政协委员注意，在旁听时既要注意自己的特殊身份，又不能搞特殊化，明确既是权利，更是一种义务。如果对审判活动有意见，应当在闭庭后，采用书面或口头的形式提出，不得在庭审中提出，干扰审判活动的进行。
8、人民法院应加强同人大、政协的联系、沟通，主动搜集旁听案件的人大代表、政协委员反馈回来的信息，及时查漏补缺，改进工作，力争上台阶。把人大代表、政协委员的批评、建议作为前进的不竭动力，这是设立该项制度之目的。
总之，设立人大代表、政协委员旁听案件庭审制度，有利于“人大”、“政协”走进法院，了解法院，理解法院，支持法院，乃至支持人民法院正在进行的各项改革，促进人民法院的工作上台阶，应将这一新举措制度化、日常化。

泸州市纳溪区人民法院 兰平 电话0830——2801182

附件：
四川省泸州市纳溪区人民法院
关于邀请人大代表、政协委员旁听案件庭审若干规定（试行）

第1条 为了进一步完善人大代表、政协委员旁听人民法院案件庭审制度，保证人大、政协切实有效对人民法院的工作实行监督，提高人民法院的执法水平，保证公正高效的实现。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民法院法院组织法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民法院法庭规则》的相关规定，特制定本规定。
第2条本规定所指的人大代表、政协委员是指经正式选举产生的任期内的各级人民代表大会代表，各级政治协商委员会委员。
第3条凡人民法院公开审理的案件，人大代表、政协委员均可旁听，对本地区重大的、有影响的公开审理的案件，人民法院应邀请人大代表、政协委员旁听案件审理。
第4条 人大代表、政协委员旁听案件开庭，由人民法院邀请或人大、政协提出而启动，人大代表、政协委员个人申请旁听案件开庭的，应在3日前告知人民法院，听侯人民法院通知。人大代表、政协委员旁听人民法院开庭审案，属于履行义务，不计报酬。
第5条人民法院的监察室负责和人大、政协联络，应在开庭3日前向人大、政协发出邀请函，邀请人大代表、政协委员参加旁听，并安排协调人大代表、政协委员旁听案件开庭的有关事宜。
第6条人大代表、政协委员旁听人民法院审理案件，除应严格遵守《中华人民共和国人民法院法庭规则》外，还应遵守以下规定：
（1） 人大代表、政协委员应佩戴人民法院发放的旁听证入庭旁听。
（2） 参与旁听的人大代表、政协委员应在人民法院安排的专用旁听席就坐。
（3） 人大代表、政协委员应在开庭前，按时到庭旁听。
（4） 人大代表、政协委员要带头遵守法庭纪律，维持法庭秩序。
（5） 人大代表、政协委员如对审判活动有意见应在闭庭后，采用书面或口头的形式提出，不得于庭审中提出，干扰审判活动的进行。
第7条人民法院在案件宣判前或宣判后主动听取人大代表、政协委员对案件的处理意见。
第8条人民法院应加强同人大、政协的联系，定期召开联席会，主动搜集人大代表、政协委员反馈回来的信息，及时总结经验、教训。
第9条 本规定与法律法规及司法解释和上级法院指导性意见相冲突的，以其相应规定为准。
第10条 本规定从下发之日开始执行。本规定的解释权为本院审判委员会。

二00二年七月二十日

铁道部


铁路车站货场实行内部企业化经营管理的实施意见
铁道部


随着社会主义市场经济的发展，铁路运输企业走向市场势在必行。铁路货场作为铁路运输企业的营业窗口，完善经营机制，优化运力配置，改善服务环境，提高管理水平，不但是铁路运输企业适应市场经济发展的内在要求，也是社会的强烈需要，货主的迫切愿望。为了充分发挥铁路货
场的功能，为货主提供安全、迅速、经济、便利的服务，决定铁路车站货场实行内部企业化经营管理。具体实施方案如下。
一、性质和任务
铁路车站货场实行内部企业化经营管理，是铁路企业为适应市场经济发展采取的划小内部核算单位的措施。铁路货场历来是铁路企业货物运输的对外营业窗口，实行内部企业化经营管理是把货场作为独立核算的单位，按工附业体制进行管理，赋予货场自主经营权，承担加强货场管理，
增加货运服务项目，改善服务设施，提高服务水平的责任，形成自我发展的良性循环。
铁路货场实行内部企业化经营管理后，仍作为铁路企业的货运营业窗口，代表铁路企业与托运人签订货物运输服务合同，履行铁路企业应承担的义务。
二、服务项目
1．办理整车、零担货物和集装箱运输（包括电话受理、上门服务）；
2．集装箱装箱、掏箱；
3．货物仓储；
4．货物运输设备、用具、装卸机具、篷布等租赁；
5．货物装卸、搬运；
6．货物装载服务及加固材料代购；
7．货物铁、水、公联运代理；
8．货物接取送达、门到门运输及全程服务；
9．货物包装、集装；
10．货物承运前、交付后保管；
11．办理货物运输保价、代办货物运输保险；
12．货物押运；
13．代递货物随附文件；
14．易腐货物始发加冰、加盐、加保温衬垫；
15．货物运输技术咨询；
16．货运、装卸机具修理；
17．运杂费代缴、代结算。
三、组织管理
货场实行企业化经营管理后，仍由车站站长领导。在运输组织上，要服从车站的统筹安排、统一计划和统一指挥。在经营管理上，独立核算，自主经营，自负盈亏。
各级货运管理部门，在业务上对货场实行归口管理。
车站货场要加强管理，健全各项经营管理制度和作业标准，逐步建立适应市场经济的用工和分配制度，以增强货场的活力。
四、建立有效的约束机制
1．货场必须在保证完成运输任务和运输收入的前提下从事其他经营业务。
2．货场必须加强安全基础工作，坚持安全第一的原则，实行安全经济责任制。因货场责任造成的行车事故，货场要承担一定的经济责任。
3．货场要努力维护路风、路誉，落实人民铁路为人民的宗旨，建立有效的自我约束机制。服务和收费都要规范化。收取服务费的项目和标准，由各铁路局〔包括广铁（集团）公司，下同〕提出意见，铁道部统一公布。
五、关于运输契约
托运人托运货物时，填写“货物运输服务订单”，作为托运人向铁路提出货物运输服务申请。订单上印有货场所能提供的服务项目，由托运人自愿选择。
托运人填写货物运输订单后，不再填写“货物运输要车计划表”。
货场在确认能够满足货主运输要求后与托运人签订运输服务合同（运单）。运单作为货场代表铁路企业与托运人签订的契约，具有法律效力。为适应货场实行内部企业化经营管理的需要，对现有运单进行修改。修改后的运单上有“服务项目”栏，由托运人把在订单中选择的服务项目的
序号填写在运单上，并在交纳运费的同时交纳服务费。货场按照运单记载的服务项目提供服务。修改后的运单上印有承运人、托运人的权利、义务和责任，任何一方违约都要承担经济或法律的责任。
货场收取运输服务费以“铁路货物运输服务杂费收据”作为收费凭证。此种凭证由铁路分局〔包括广铁（集团）公司各铁路总公司，下同〕统一印制，有偿供应。货场要建帐，按有价票证管理。
“铁路货物运单”和“铁路货物运输服务订单”由铁道部规定统一格式（运单统一编号），铁路分局印制，有偿供应货场使用。
六、财务管理
1．资产关系。
货场实行内部企业经营管理后，对国有资产承担保值增值的责任。货场资产按以下原则处理：
除房屋建筑物、线路、信号、外部给水电力以外的其他经营资产划归货场，由货场负担折旧和修理费用。
房屋建筑物、外部给水电力根据铁路分局确定的比例由货场分担折旧及修理费。
2．收支界定。
货场经营收入为货场通过增加服务项目取得的收入。经营支出为货场的全成本支出，包括工资（工资总额由主管部门下达）及附加费，固定资产折旧及大修费用，设备、设施运用维修费用，材料、燃料费用，以及按规定分摊的间管费用等。
货物运费和《价规》规定的杂费，应按运输收入的有关规定如实报缴，不准截留挪用。对原属运输收入中的货运服务收入，自货场开始独立经营之日起准许划为货场经营收入。
3．利税关系。
（1）货场按工附业单位纳税规定进行纳税。
（2）货场的经营收入扣除经营成本、营业税金及附加后作为工附业利润，按33％的比例上缴铁路分局，税后利润按规定提取公积金和公益金并按资产关系回报主业。
（3）货场财务决算由车站统一上报铁路分局汇总，为正确反映货场的经营情况，在逐级报送决算时，将货场的收支利情况详细附报。
4．独立经营的货场执行运输企业财会制度（按工附业），要严格财务管理，对盈亏负连续责任。货场的具体财务管理及核算办法，由铁路分局及铁路局按本办法精神制定。
七、工资性支出
货场人员的工资总额实行与经济效益挂钩，其工资总额（含基本工资、资金、各种津贴、补贴）及工资附加全部由货场承担。工资总额与经济效益挂钩办法另定。
八、配套措施
1．修改《铁路货物运输规程》，明确运输合同的概念，确认“铁路货物运单”（运输服务合同）是承、托双方签订的运输服务合同，是唯一具有法律效力的契约。同时修改“铁路货物运单”，制定“铁路货物运输服务杂费收据”和“铁路货物运输服务订单”格式。
2．修改“铁路货物运价里程表”，取消圈管（即承运前保管）站。因为承运之前运输合同并未生效，货物进货场后应由托运人负责保管或委托货场有偿保管。
3．铁道部按照各地经济差异，公布各地的货运服务收费标准，制定货场实行企业化经营管理规范。
4．货场实行内部企业经营管理，货运计划的审批手续按货运计划改革方案办理。货场根据批准的月度计划与托运人签订运输服务合同。
九、组织试点
1．确定在68个车站进行货场实行内部企业经营管理的试点，各铁路局只能在铁道部公布的试点站进行，不得扩大范围。
2．铁道部组织对试点站的货运主任干部进行培训。各铁路局要组织对其他与经营有关的人员进行培训。
3．各铁路局要抓紧做好准备工作，保证尽快试行。



1995年5月5日