浅议新合同法对无效合同的规定
郑新民

　　　　九届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称新合同法)已于去年10月1日正式实施。新合同法的出台是对原有“三分天下”的合同立法模式的扬弃，顺应了建立全国统一大市场的需要，消除了市场经济规则的分歧，并逐步完善了我国民商立法制度。
　　合同法作为调整交易关系的法律，是市场经济体制社会最基本的法律规则。正如美国学者福斯特指出的：“市场活动只在得到确实保证的情况下才会进行，作为一个整体，法律秩序对于一个市场的存在是必不可少的，合同法为市场的运转提供保障、秩序和必要的手段，并且提供整个体制发展的活力……法律并不产生市场，但是法律规定市场存在的基础条件，无论对于伐木业或者是其他营业，合同法规定合理的有保障希望的框架，在其中人们可以进行计划和冒险”。新合同法对原有《经济合同法》、《涉外经济合同法》和《技术合同法》进行了统一和完善，吸纳了英美法系和大陆法系的一些合理制度，并增加了不少新的内容。同时在总结以往经验的基础上，以鼓励交易，充分尊重当事人的意思自治为出发点，缩小了无效合同的范围，扩大和增强了可撤销的合同与效力待定合同的内容。本文拟就该法对无效合同的规定略述己见。
一、无效合同的概述
　　所谓无效合同，是相对于有效合同而言的，是指合同虽然已经成立，但欠缺合同的生效要件，在法律上确定的当然完全不发生法律效力的合同，其有以下法律特征；
　　(一)违法性。无效合同的种类很多，但都具有违法性。这种违法性不仅指合同内容违反法律和社会公共利益，而且表现在设立合同的目的方面。所谓合同目的，是指当事人缔结合同的直接内心原因。尽管合同内容不违法，但订立合同的目的违法，同样使合同产生无效的法律后果。即合同法规定的以合法形式掩盖非法目的的合同亦为无效合同。无效合同的违法性表明此类行为根本不符合国家意志和当事人意愿，因此，当事人不能使其发生法律效力。而且，国家会对此类合同实行干预，而不能将主张合同无效的权利完全留给当事人。
　　(二)无效合同从订立时就无效。由于无效合同从本质上违反了法律规定，因此国家不得承认此类合同的效力并加以保护。合同一旦确认为无效，就将产生溯及力，使合同自订立时起就不具有法律上的约束力，以后更不得转化为有效合同。对已经履行的合同义务，应通过返还财产、赔偿损失等方式使当事人、受害人的财产恢复至合同订立前的状态。
　　(三)无效合同当然无效，是指合同无效不以任何人的主张和法院、仲裁机构的确认为要件，这就是无效合同当然无效的关键所在。
　　合同法确立无效合同制度，旨在防止和抑制合同的双方当事人意思自治的滥用，有利于维护市场交易安全，保证合同当事人所期望的利益得以合法实现。
二、新旧合同法对无效合同规定的比较与分析
　　(一)原经济合同法(以下简称旧合同法)的规定。旧合同法第7条规定了以下四种合同无效；
　　1?违反法律和行政法规的合同；
　　2?以欺诈、胁迫等手段所签订的合同；
　　3?代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己所代理的其他人签订的合同；
　　4?违反国家利益或社会公共利益的合同。
　　旧合同法有关无效合同规定的特点在于：
　　第一，顺应了计划经济的需要，充分体现了国家意志对法的干预。使当事人的意思自治原则大打折扣。
　　第二，无效合同的范围过宽。对于违反法律和行政法规的合同不加区分，未考虑法律规范的性质和社会危害程度，凡违法均归无效。无例外的将采用欺诈、胁迫手段订立的合同归于无效，大大限制了当事人的合同自主权。
　　第三，缩小了可撤销合同的范围。以欺诈、胁迫等手段订立的合同，在国外都是作为可撤销的合同，而不作为无效合同。而我国制定《经济合同法》等法律时，从保护公有制经济的主导地位出发，却在后果上导致无效合同的范围过宽。实践中可撤销合同仅为重大误解和显失公平设立的合同。
　　第四，忽略了效力待定的合同。旧合同法对无权代理、越权代理等绝对归于无效，造成经济生活中相当一部分可通过补救措施完善生效的合同行为被宣布无效。《民法通则》虽对此作了相关的原则性的规定，但常常在适用中发生冲突。由于旧合同法对无效合同规定的以上几个特点，很容易产生几个弊端：
　　1?造成财产不必要的浪费。合同一旦被确认为无效以后，就要依恢复原状、赔偿损失等原则在当事人之间产生相互返还已曾交付的财产或承担赔偿损失的责任。其结果，不仅意味着当事人为履行合同而已支付的费用得不到补偿，订约目的不能实现，而且互相返还财产还会增加不必要的费用，从而造成财产的损失和浪费。
　　2?不利于尊重当事人的意思自治，对于因欺诈、胁迫而订立的合同，不是基于当事人真实意思表示造成的一致协议，尽管违反了诚信原则，但对于交易秩序、社会公共利益并无损害，如当事人一方明知或主观上出于自愿，那就应从尊重当事人利益和维护交易安全出发，应将其纳入可撤销，可变更合同。
　　3?不利于促进交易。合同法的重要目标在于尽可能地促成交易，只有促进交易，才能促进社会财富的增长和市场经济的发展。过多的宣告合同无效，将导致一些原本不应当被消灭的交易归于消灭。
　　(二)新合同法对无效合同的规定
　　新合同法在总结原来三部合同法及《民法通则》实践经验的基础上，从建立社会统一大市场的需要出发，注重维护交易，对合同无效的事由作出了比较科学的，符合中国国情的规定。
　　新合同法第52条规定：有下列情形之一的合同无效：
　　1?一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
　　2?恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
　　3?以合法形式掩盖非法目的；
　　4?损害社会公共利益；
　　5?违反法律、行政法规的强制性规定。
　　该条将旧合同法第7条的规定进行了修改，即将原条文中的“违反法律和行政法规”无效改为“违反法律、行政法规的强制性规定”无效。删除了无权代理合同无效。吸取了民法通则“恶意串通，损害国家集体或者第三人利益”和“以合法形式掩盖非法目的”的无效的内容。具体讲：
　　(1)以欺诈、胁迫手段损害国家利益所订立的合同。欺诈，是指一方当事人故意欺骗他人而使他人陷入错误而与之订立合同的行为。胁迫，是指一方当事人以将来要发生的损害或以直接施加损害相威胁，而使对方当事人产生恐惧并与之订立合同的行为。本条强调采用欺诈、胁迫手段损害国家利益所订立的合同为无效合同，将旧合同法的受害对象进行了严格限制，如果一方以欺诈、胁迫的手段使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销合同。
　　(2)恶意串通的合同。恶意串通是指合同当事人在明知或应当知道某种行为将会损害国家、集体或第三人利益的情况下而故意共同实施该行为。该规定与《民法通则》第58条规定完全一样(一致)。
　　(3)以合法形式掩盖非法目的的合同。经合法形式掩盖非法目的包括两种情况；一是指当事人通过实施合法行为未达到掩盖其非法的目的；二是当事人实施的行为在形式上是合法的，在内容上是非法的。
　　(4)损害社会公共利益的合同。这是合同法公共利益原则的体现。公共利益是指关系到全社会的利益，表现为某一社会应有的道德准则。
　　(5)违反法律、行政法规的强制性规定。这一规定，修正了旧合同法和《民法通则》未将法律、行政法规的法律规范的性质加以区分的缺陷。这一修改，主要是为了给当事人创造一个比较宽松和谐的交易环境，并考虑到当事人的合同在与任意性法律规范不一致时对社会并无什么危害性。违反义务性规范还是禁止性规范的合同为违法合同。而在认定违法合同无效时，一般只需证明存在违反法律的强制性规定的客观事实，无须考虑当事人主观过错。前三类合同须证明当事人主观的愿意，至于第四类合同则当事人主观上须有过错。
三、认定无效合同应注意的几个问题
　　(一)违法性。尽管无效合同的特征之一在于其违法性，但因无效合同的类型不同，因此强调无效合同的违法性，主要指其违反法律、行政法规的强制性规定，其次为其他四种情形。而第54条第2款第2项的规定，虽然一方当事人意思表示不真实，违反新合同法所确立的“平等、自愿、公平、诚实和信用的原则，但因其仅损害了合同另一方当事人的利益，而另一方当事人有权依意思自治原则决定合同的命运。因此，准确把握违法性特征在实践中具有重要意义。
　　(二)《民法通则》与新合同法规定的予盾。《民法通则》第58条将“当事人一方采用欺诈、胁迫或乘人之危订立合同”列为无效合同，而新合同法第52条规定对此进行了限定；即欺诈、胁迫订立的合同并非绝对无效，而须以损害国家利益为前提。实践中对此适用时，按照“后法优于前法”的规则应按新合同法的规定予以界定。
　　(三)关于国家利益与社会公共利益。新合同法第52条将“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”的合同确认为无效。这样在实践中如何判断是否损害国家利益，就成了人民法院和仲裁机构的难点。笔者认为，应先审查合同订立的目的，合同订立的内容。其次，判断履行合同产生的后果，不可主观臆断。由于国家社会公共利益，是一个抽象的概念，社会生活的政治基础、社会秩序道德准则和风俗习惯等等，均可列入其中。因此，法官在界定是否损害国家利益时，要科学评判，慎重对待，不可轻易简单作出认定，使本应存在的交易关系归于消灭。
四、无效合同的处理
　　合同一经确认无效，合同约定的权利义务关系也随之无效，合同也应终止履行。对未履行的无效合同，终止履行一般就已足够，而对于已经履行或部分履行的合同，除终止履行外，以及全部履行的合同，还可能产生返还财产、折价补偿、赔偿损失等法律后果。
　　(一)返还财产。这是合同无效后产生的最基本的，也是最重要的后果。旧合同法及新合同法对此规定是一致的。实践中，适用返还财产，首先需注意，不以过错为前提，即接受财产的一方是否具有过错，都应负有返还财产的法定义务。其次，考虑以财产在法律上和事实上能够返还为条件。如果“不能返还”或者“没有必要返还”仍简单适用恢复原状原则，可能造成当事人之间的利益失衡及财产的不必要浪费。“不能返还”主要是指标的物灭失且无替代物，或者毁损严重无法修复，或者标的物经过使用价值已显著减少，或者标的物是专有技术等无形财产，或者该财产已经转移给善意的第三人等等；“没有必要返还”主要是根据实际情况，当事人相互协商认为不予返还并无弊害。
　　(二)折价补偿。当合同无效不宜适用返还原则，出现不能返还或者没有必要返还的情况时，应以当时国家规定的价格折合成钱款补偿；没有国家规定价格的，以市场价格或同类劳务的报酬标准折合成钱款后补偿，不可依双方约定的价格标准折合补偿。
　　(三)赔偿损失，因合同无效而产生的赔偿损失责任，可以说既是一种单独责任，又是返还财产后的一种补救措施。在合同未履行的情况下，亦有可能发生缔约费用，准备履行费用及信誉利益的损失。在此情况下，无过错的一方，因合同无效而遭受的损失是基于缔约过失行为而发生的。因而对此损失，应按缔约过失责任的理论加以合理的界定，不可按合同生效后的实际利益加以认定。对于返还财产前，因一方实际占有，使用财产的收益，在返还时应作为损失的一部分适当予以赔偿，剔除使用期间合理的支出；防止合同无效使双方的利益造成失衡。
　　
　　(作者单位：甘肃省兰州市城关区人民法院)
湖南省娄底市人民政府


娄底市人民政府关于印发《娄底市城市建设资金归集管理办法》（试行）的通知

娄政发〔2003〕20号



各县、市、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市政府各局委、各直属机构：

现将《娄底市城市建设资金归集管理办法》（试行）印发给你们，请认真遵照执行。

二○○三年八月十日




娄底市城市建设资金归集管理办法(试行)



第一章 总 则



第一条 为了建立和完善城建投资机制，确保我市城市基础设施建设稳定的资金来源，增强市人民政府对城市建设的宏观调控能力，不断加快娄底中心城市建设，根据《城市道路管理条例》（国务院第198号令）、《关于发布〈城市维护建设资金管理办法〉的通知》（财地字〔1996〕239号）和《娄底市人民代表大会常务委员会关于加强娄底市中心城市规划、建设、管理的决定》（娄人常发〔2000〕05号），以及外地的经验，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条 城建资金是政府财政资金。市计委、经委、建设、公安、审计、财政、交通、林业、水利、文化、卫生、国土、环保、物价、规划、城管、工商、地税、城市建设投资管理办公室（市城市建设投资开发有限责任公司）等有关部门必须增强全局观念，相互配合，通力合作，确保资金按本办法所要求的及时足额归集到位，不得随意截留、减免。

第三条 城市建设资金主要用于城市基础设施建设，提高城市品位，增加城市功能，从而营造良好环境，方便人们生活，促进经济发展。城建资金属专项资金，任何单位和个人不得占用。



第二章 城市建设资金的归集范围



第四条 城市建设资金的来源

（一）政府控制城市土地一级市场的收入主要用于城市建设

1、城市远景规划区内，除行政划拨地外，其他所有国有土地实行使用权有偿使用所得收入，由政府安排用于城市建设的部分；

2、市国土资源局、市城市建设投资管理办公室土地收购储备中心的土地出让所得收入；

3、规划区内道路两厢红线控制地经营所得收入，由政府安排用于城市建设的部分；

4、建成区内闲置土地使用权依法收回后的出让收入。

（二）城市资产经营所得收入

市人民政府授权市城市建设投资管理办公室对新区开发建设，旧城的开发改造及城市经营等行使管理权。城区各单位、各开发商有关涉及城市经营的活动，除市人民政府已有明确规定的外，必须向市城市建设投资管理办公室提出申请，按程序审核报批，通过竞价的方式获得经营和开发权。

（三）按政策规定应征收的税、费

1、市、区两级征收的城市维护建设税的100%；

2、城市市政公用设施配套费的100%；

3、城市道路挖掘修复费和占道费的100%；

4、城市公用事业附加费（含电费附加）的100%；

5、养路费改为燃油税后应划归城建部门的资金的100%；

6、按国家规定征收的城市污水处理费和垃圾处理费的100%；

7、异地绿化费的100%；

8、本办法已明确归集比例项目之外的建设、规划、城管、国土等部门的各种收入的30%；

9、水资源费（含地下水资源费）的30%；

10、交通部门省道城区段（城区对外联络线和过境公路）应付给城建部门的养护费按每公里2万元计算的金额的100%；

11、物价调节基金的10%；

12、散装水泥和墙改费的30%；

13、城市基础设施建设以资代劳资金的100%；

14、自来水管网工程配套费的100%；

15、燃气管网配套费的100%。

（四）按市场机制经营城市公用事业设施的收入

1、城市出租车经营权，公交车（含规划区内的社会车辆）线路使用权的拍卖或出租的收入的50%；

2、城市户外广告位使用权的拍卖或出租收入的50%；

3、停车场、书报亭、电话亭和公汽停靠站的使用权和经营权的拍卖或出租的收入的50%；

4、城市道路、桥梁、广场及城市其他公用设施冠名权的拍卖收入的100%。

（五）上级拨款和贷款

1、国家投入城市市政公用设施建设的专项资金；

2、国家债券资金；

3、向国内、外银行争取的城建项目贷款资金。

（六）市本级征集和投入的各种资金

1、市财政各种预算外收费（不含本条第三款规定的内容）总收入的10%；

2、社会各界对城市基础设施建设的各类捐款；

3、市人民政府在城区征集的车辆城市建设费和已建成道路及改造道路的道路配套费、占道费；

4、城区路、桥经省人民政府批准征收的车辆通行费。

（七）新建道路临街单位必须承担的费用（以临街的长度为基数）

1、道路边线至中心线以内的征地拆迁安置费；

2、道路边线至中心线以内的下水道设施建设费用；

3、道路边线至中心线以内的土石方工程费用；

4、道路边线至中心线以内的绿化费用；

5、人行道工程建设费用。

（八）道路内各管线部门必须承担的费用

1、强电管线部门

（1）地下管线沟槽土石方工程费用；

（2）管道材料和管道施工费用；

（3）地下电缆材料费和施工费。

2、弱电管线部门

（1）地下管线沟槽土石方工程费用；

（2）管道材料费和施工费；

（3）广播、电视、通讯等电缆材料费和施工费。

3、供水、供气部门

（1）地下沟槽土石方工程费；

（2）管道材料费和施工费。



第三章 城市建设资金的使用范围



第五条 城市建设资金主要用于下列范围

（一）城市道路、桥涵、路灯、排水设施、防洪设施的建设和维修；

（二）生活污水处理及垃圾处理场等设施的建设；

（三）城市公园、街道与广场的绿化、城市雕塑以及城区基础设施的修建和维护；

（四）城市市政、园林、环卫、城管等设施的添置与日常维护；

（五）城市建设的负债清偿；

（六）城市总体规划修编，专业规划的编制及评审。



第四章 城市建设资金的归集方法与管理



第六条 城市建设资金的所有权属于市人民政府，财政部门负责归集、监管。按照“先收后支，量入为出，统筹兼顾，留有余地，结转使用”的原则，实行专户储存，专款专用。

第七条 城市建设资金的归集。属预算外资金的，由市财政局划转“城建专户”；属预算内资金的，由市财政局分科入库，进“城建专户”；由各职能部门代为收集的，分别由各执收单位按收款进度缴存“城建专户”；属经营城市所得的收入，由各经营运作部门直接上缴“城建专户”。

第八条 城市建设资金的使用。由市建设行政主管部门牵头，会同市规划、城管部门编制年度使用计划，由市财政部门会审，报市人民政