最高人民检察院


最高人民检察院关于认真贯彻落实“收支两条线”规定的通知

1998年6月8日，最高人民检察院


各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院：
最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于转发财政部、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局〈关于加强公检法工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定〉的通知》（以下简称《通知》）。根据检察机关的实际情况，现就贯彻落实《通知》精神，提出以下要求：
一、统一思想，充分认识落实“收支两条线”规定的重要意义。严格实行“收支两条线”规定是党中央、国务院为加强党风廉政建设和反腐败斗争而作出的一项治本性的重要决策。加强检察机关“收支两条线”管理工作，有利于加强扣押款物的管理，防止和纠正乱收费、违法创收等不正之风和腐败现象，促进检察队伍的廉政建设，维护检察机关的声誉和形象；有利于检察机关公正执法，依法办案，正确履行法律监督职责，更好地适应依法治国、建设社会主义法治国家的需要。各级检察机关必须从讲政治的高度，从维护国家和人民利益，推进依法治国出发来认识这个问题，把思想统一到中央的决策上来，认真贯彻《通知》精神，坚决执行“收支两条线”的规定。当前，要把这项工作作为检察机关深入开展集中教育整顿和执法大检查的重要内容抓紧抓好，在近期内取得成效。
二、严格对扣押款物的管理。切实抓好《人民检察院立案侦查案件扣押物品管理规定（试行）》的落实。对扣押款要实行“收、管分开”，办案部门的暂扣款，要交由院财务部门统一管理，存入专门账户，实行一案一账，办案部门不能自行管理。任何部门和个人不得以任何借口截留、侵占、挪用、私分、私存、调换或擅自处理扣押款物。扣押物品实行一物一卡，逐件登记。必须强调：扣押款不准私存，利息不得动用；扣押物品要依法处理，该移送的要随案移送，该上缴的要上缴国库，该返还的要一律返还；应上缴国库的赃款赃物，必须及时足额上缴。对现在暂扣的款物，各地要在6月底前进行一次认真的清理，凡是已经结案的，一律按上述规定处理。
三、坚决制止越权办案。检察机关查办案件要严格执行六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中有关管辖的规定。绝不允许再直接受理侦查涉税、走私、侵占、假冒注册商标等案件，更不允许插手经济纠纷，利用职权帮助企业追款讨债。
四、坚决纠正乱收费、拉赞助问题。高检院再次重申：检察系统除法律规定的、经国家物价部门核定的个别收费项目外（如鉴定费、律师复制诉讼材料的成本费等），任何单位和个人都不允许设立收费项目，严禁利用检察职权搞创收，不允许以任何形式给各业务部门下达创收指标，坚决刹住乱收费、拉赞助的歪风。
五、继续做好事业单位与所办经济实体的脱钩工作。检察机关及其内设机构一律不准兴办经济实体，所办的工作点一律撤销。事业单位兴办的经济实体，要依法经营，照章纳税，严格管理，加强监督，并在名称、职能、人员、特别是财务方面与机关彻底脱钩，不得打着检察院的旗号从事经营活动，不得接受社会单位的挂靠，从业人员不得着检察服、持检察院的工作证。对目前尚未彻底脱钩的，要在6月底之前办结脱钩的一切手续。
六、合理合法地解决经费问题。《规定》中明确要求各级财政部门“对公、检、法部门的公用经费，要按照高于当地一般行政机关一倍以上的标准安排”，“对办案、装备和基础设施经费，要根据工作任务专项予以安排”。各级检察院要以此为依据，积极主动地争取党委、政府的支持，同财政部门充分协商，切实保证办案和物质装备建设所需经费。
七、严明纪律，严肃处理违反“收支两条线”规定的行为。对检察机关落实“收支两条线”的规定，要实行责任制，检察长为第一责任人，一级抓一级，一级向一级负责，层层抓好落实。各级检察机关纪检监察部门和财务部门，要切实负起责任，对违反规定的要及时查处，严肃追究。对截留、侵占、挪用、私分、调换或擅自处理扣押物品或将扣押款私存、动用利息的，乱收费、拉赞助以及其他违反规定的行为，要按照《检察官法》和有关纪律规定，给予直接责任人和决策人纪律处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。在加强内部监督的同时，还要积极主动地接受财政部门、纪检监察部门的检查监督，共同做好这项工作。
八、加强督促检查。上级检察院要加强对落实“收支两条线”规定工作的领导，逐项督促检查。7月份，各省级院要对本地检察机关落实情况进行一次认真的检查。高检院也将组织专项检查。


关于探讨在农村加强法治建设重要性的实践论文

蔡敏峰


摘要：

　　农村地区一直以来都是各类案件的高发区，而且大部分的刑事案件私了现象发生在农村。在某些农村地区国家的法律法规甚至还不如当地村干部的“指示”有力度。更有甚者，在农村地区出现了“打自己儿子不犯法”，“捡来的东西不是偷的，不用归还”等等荒唐的言论。那么，是什么导致我国广大农村地区成为法律很难触及的“盲区”？我利用暑期时间通过调查问卷及走访农民的方式，结合实际阐述农村法治情况，指出在农村加强法治建设的必要性和急迫性，提出了解决的方法和值得我们思考的观点。

关键词：农村地区 ；发案率高 ; 法律意识淡薄 ；加强法治建设 ；重要性


　　最近，在农村普及法律知识，加强法治建设的呼声越来越高。为了更加深入地了解农村的法律状况，我利用暑假期间，在家乡附近的农村地区展开了实践调研。
　　首先，我制作了20份“法律知识调查表”（见附表1），发放给农民及农村基层干部。我通过村民对问卷的填写，发现了很多问题。例如，第一题中，有些受访者认为儿子要比女儿分得多一些；第三题中，大部分人认为，男方无权要求女方归还戒指；第六题中，绝大多数农民选择找村干部进行调节；而关于第九题，九成的受访者表示“不太了解”。
　　通过调查问卷及询问受访者，我发现现阶段农民的法律知识非常匮乏。有些在我们看来是常识性的法律知识农民却不理解，在他们看来，在农村地区，道德规范往往起决定性作用。他们很少接触法律，有些农民甚至从没有与法律打过交道，这是农民的生活环境及地域环境有很大关系的。下面我想通过对调查问卷的结果加以分析，结合理论知识，谈一谈农村地区的法治现状及加强农村法治建设的重要性。
　　在我国，农业、农村、农民问题，始终是关系党和人民事业发展的全局和根本性问题。农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。要使农村成为我国经济的一个新增长点，就必须重视法律的作用。
依法治国，建设社会主义法治国家，是宪法确认的基本治国方略和奋斗目标。我国是农业大国，农民、农　　业及农村的地位极为突出，13亿人口中，9亿多是农民，这一基本国情决定了加强农村法治，在依法治国方略中处于特殊地位。
　　党的十一届三中全会以来，农村法治建设有了很大进展，已制定和颁布了10多部农业方面的法律、40多部农业行政法规、340多部行政规章，地方人大和政府还制定了一大批地方性法规和规章，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。经过四个“五年普法”教育，农村的执法工作和执法机构、执法队伍建设也有了一定的加强。但是农村法治建设尚不适应新时期形势发展的需要，离依法治国，建设社会主义法治国家的要求还有很大差距，不能推动和促进社会主义新农村建设伟大工程。
　　现今，摆在我们面前的是：农村地区法治状况非常糟糕，法治现状亟须改善。在广大农村地区出现了许多令人很难想象的情况。湖北某村的村干部郑某，把赌场设在了村委会办公室，而他竟理直气壮地对记者解释道：“夏天家里热，办公室里有空调。”；安徽一位农民，在屡次要债未果后，竟带人冲进债务人家中，将其家中洗劫一空；重庆某村一名男青年，因为触犯“家法”，竟被其父亲活活打死；陕西省洛川县某村居委会竟然为一男子开了一份“休妻证明”。这类事件在农村地区绝非鲜见，这不禁令我们担忧，农村的法治状况为何如此落后，又有什么有效措施来解决这个问题。

(一) 我国农村地区现阶段的法律状况：

　　首先，农村各类案件的发案率一直居高不下，拿石家庄举例，2008年，全市各类案件中有80%出自农村地区。农村地区成为各类案件频发的“重灾区”，我国农村的发案率之高可见一斑。
　　其次，农民所掌握的法律知识十分匮乏，农民“不学法”、“不懂法”、“不用法”，甚至“不信法”，他们对“族规”，“村法”的依赖度明显高于法律法规。这一点可以从我所做的调查问卷中清晰地反映出来。
　　由于农村一般地域狭小，人口流动性不强，基本上属于“熟人社会”，农民处理已发案件的方法往往是“方便快捷”的“私了”。这无疑助长了犯罪分子的嚣张气焰，给整个社会带来了严重的后果和隐患。

(二) 产生这种状况的原因：

　　第一，从观念看，对农村法治建设的重要性认识不足，没有把法治建设放到重要的位置。在日常生活中约束农民的往往不是法律法规，而是在村民中形成的习惯或是道德。许多人认为在农村地区不用过分强调法治，依靠习惯或道德足以形成良好的社会关系，而这正是与农村地区的高发案率互相矛盾。
　　第二，从立法上看，因为农村的生活相对单一，远远没有城市复杂。立法者非常容易忽视关于调整农村及农民关系的法律法规，所以我国还没有制建立非常完善的农村法律体系。
　　第三，从执法上看，现阶段在我国广大的农村地区面临着执法“人员少”、“素质低”，“不规范”等诸多弊病。导致在有些地方法律形同虚设，人们不犯重罪就可以逃脱法律的制裁。这更使一些人肆无忌惮，目中无法，三番五次的触犯法律。
　　第四，从司法上看，在农村发生的案件（除刑事案件外）一般标的小、告状难、打官司难。尤其是农村经济纠纷，其起因很多时候就是因为一棵树，一只羊等等。人们往往觉得这种小事不值得打官司，不如“私了”来得快，而法院等司法机关也觉得连这种小事也要“对簿公堂”，显然是对司法资源的浪费。
　　第五，从法治宣传教育看，基层普法治理领导和办事机构大都是非常设机构，职能不协调。比如说在我所进行调研的村，普法领导小组就是村干部的原班人马，而且没有独立的办公室。规章制度不完善，责任不落实；普法经费不到位，在我所调研的村，普法经费为零；工作发展不平衡，存在大量的盲区和死角。
　　第六，从农村法治研究来看，在农村从事法律研究的人员寥寥无几，农村法治机构更是难得一见，农村法治研究课题基本为零，这导致法律在农村根本没有良好的生存土壤。
　　第七，从农村基层干部和广大农民的法律素质来看，存在着法律意识淡薄，人情大于法理的情况。有些农村基层干部不依法办事，甚至出现“以劝代法”，“以言代法”和“以权谋私”的现象，任意侵犯农民的合法权益。而广大农民则因为不懂法，不用法，无法用法律武器保护自己，导致了这种情况愈演愈烈。
　　第八，从农村的意识形态来看，因为农村地域一般都比较小，而且人口流动少，大部分人都是相处了很久了的“老街坊”。在这样一个“熟人社会”中，大家养成了“息讼”的传统，发生了案件一般会选择“私了”的方式。
　　总之，我国社会主义新农村的建设还在初期阶段，大部分的农村地区经济上和思想上还比较落后。农民还比较贫穷，农村法治甚至社会主义法治任重道远。

(三) 这种现象的危害

　　第一，法律知识在农村地区的匮乏使广大农民缺乏对法律的了解和掌握，农村地区成为了法律的“盲区”，在农村，法律甚至没有村干部的“指示”有力度，法律成了某些人为非作歹的“保护伞”。
　　第二，农民在发生纠纷后，往往通过调节，妥协的方式来解决。当调节与妥协无法解决问题的时候，人们便会选择放弃或降低自己的合法权益来达到“大事化小，小事化了”的目的，这样，非但不会对自己的合法权益进行保护，反而会被一些别用用心的人所利用，欺骗，从而导致自身合法权益的进一步丧失。
　　第三，农村普遍受约束于习惯和道德，由此便产生了“村规”，“族法”等封建制度，而这些封建制度又常常与法律相违背。当农民们所遵循的“村规”与庄严地法律相抵触时，人们往往会不知所措，从而导致更严重的后果发生。

(四) 我所想到的解决办法

　　第一，转变观念。要使法律在农村地区正真普及并深入人心，最根本的就是彻底转变。这里的转变包涵两层意思，首先是立法者的观念，让立法者充分认识到农村法治的重要性。加强农村立法与城市立法的协调性与差别性，从成熟的城市立法中批判地吸收有益经验用于改善农村立法；其次是改变农民的观念，让农民充分地理解法律的重要性及权威性，树立法律的绝对权威地位，让他们自主地服从于法律的约束。
　　第二，加强法治教育，增强自我发展智力支撑能力。农村法治落后的一个重要的原因就是缺乏法律方面的人才，农村地区本来就缺乏本土法律人才，而且一旦有了法律人才又往往留不住。所以，我认为农村地区一定要加大教育扶贫、科技扶贫、人才扶贫，文化扶贫，大力培养本土法律人才并努力使他们留下为家乡做贡献，增强农村地区的后续发展力量提高现有的法律人才水平。
　　第三，加强农村法治建设，还要解决有法可依的问题。我国社会主义市场经济条件下的农村法律体系框架初步形成，但正如我前面提及的那样，我国农村立法存在着缺陷，还需继续完善。一是农村立法内容不够全面，有些地方还处于无法可依的状态；二是立法质量不高，一些法律法规带有较为浓厚的计划经济色彩；三是立法层次低，调整农村社会关系的规范性文件主要停留在行政法规、地方性法规和部门规章的层次上，等等。所以，建立健全建设社会主义新农村的法律体系，立法、改革、废除的任务还很重。
　　第四，保障法律实施，规范农村行政执法。要提高农村行政执法水平，加强农村行政执法力度。首先要实现执法主体、执法内容、执法责任法定化，明确农村执法部门的职责，不让农村的“普法领导小组”成为一个摆设。其次要通过多种方式，培育执法人员执法为民的理念，提高自身的业务素质和道德水平。再次，要加强公安派出所和乡镇司法所等基层政法机构建设，充实力量，完善制度，使之成为解决农民实事的基层机构。司法是公平正义的一道最重要的防线，要保障农村的改革、发展和稳定，必须解决农民告状难、打官司的问题。同时，提升基层法院法官的素质，强化监督制约机制，保证高效公正司法。最后。一定要克服地方保护主义，保证司法终局裁判的威慑力。