吉林省长春市人民政府办公厅


长府办发〔2006〕39号

长春市人民政府办公厅关于印发《市政府政务督查工作暂行规定》的通知



各县（市）、区人民政府，市政府各委办局、各直属机构：

经市政府同意，现将《长春市人民政府政务督查工作暂行规定》印发给你们，请认真贯彻落实。



长春市人民政府办公厅

二○○六年八月十五日



长春市人民政府政务督查工作暂行规定



第一条　为进一步做好全市政府系统政务督促检查（以下简称政务督查）工作，实现政务督查工作科学化、制度化、规范化、程序化，特制定本暂行规定。

第二条　各级政府及政府各部门、各开发区要高度重视和加强政务督查工作，努力推动党和政府重大方针、政策和工作部署的贯彻落实。

第三条　各级政府及政府各部门、各开发区应设立政务督查工作机构或配备专（兼）职人员开展政务督查工作。

第四条 政务督查工作的主要任务

（一）上级和本级政府及政府各部门重大决策、重大工作部署的贯彻落实情况。

（二）上级和本级政府及政府各部门下发的重要文件的贯彻落实情况。

（三）本级政府及政府各部门重要会议决定事项的贯彻落实情况。

（四）上级机关和本级党委转来的批办件、督查件的落实情况。

（五）上级和本级政府领导批办件和交办事项的落实情况。

第五条　政务督查工作的基本原则

（一）突出重点原则。各级政府及政府各部门要把全市中心工作和阶段性主要工作作为督促检查的重点，及时立项分解督查任务，明确责任目标，积极开展督查工作。

（二）分级负责原则。各级政务督查工作机构应主要负责抓本级政府和部门的督查工作，并承办或协办上级交办的督查工作。

（三）实事求是原则。政务督查人员要从实际出发，全面、准确地反映情况，客观、公正地呈报督查结果，为政府和领导决策提供依据。

（四）讲求实效原则。政务督查工作要力戒形式主义，讲求实效，重在落实，根据工作实际及时在事前、事中、事后介入，保证各项决策顺利实施。

　 第六条　政务督查工作的基本程序

（一）分解立项。对重大决策和重要工作部署，应及时分解立项，拟定督查工作要点；对领导批示和交办件的督查事项应及时登记，提出拟办意见。

（二）分流承办。根据督查内容，确定不同的办理方式：

１．转办。将确定的督查事项转送给指定的承办单位办理。

２．协办。对任务交叉或涉及几个地方、部门的督查事项，应确定主办单位和协办单位，由主办单位和协办单位共同办理。

３．自办。对个别不宜交下级办理或领导明确要求政务督查工作机构办理的事项，由政务督查工作机构直接办理。

（三）检查催办。对重大决策和重要工作部署的贯彻落实情况，应采取不同的方式督促检查；对影响全局的重大事项，集中力量督查；对全年性的工作，分阶段督查；对紧急事项，及时督查。对逾期未报办理结果的，应以电话询问、发函或到实地督查等方式催办。

（四）组织协调。对承办单位难以单独解决的问题，应分层次做好组织协调工作：凡属一般性的具体事项，由政务督查工作机构组织协调；凡涉及几个地方或部门的重要事项，由政府及政府有关部门的办公室（秘书处）组织协调；凡涉及全局性的重大问题，先由政府及政府各部门的办公室（秘书处）或政务督查工作机构提出预案，再由政府或政府职能部门组织协调。

（五）报告反馈。对重大督查事项，应在办结后一周内，向本级政府或部门报告结果，并向交办单位或交办人反馈。

第七条　承办单位的职责

（一）承办单位必须本着高度负责的态度，按照“交必办、办必果、果必报”的要求，认真办理所承办的督查事项。

（二）凡有明确办理时限要求的督查事项，承办单位应按期办结并写出书面报告，不能按期办结的，要及时说明原因。对未明确办理时限的，应视情况适时报告办理进展情况，办结后及时报告。领导批办件一般应在限定时间内办结，对有特殊要求的批办件，要特事特办。
　　（三）需要两个以上单位共同办理的督查事项，由交办单位明确主办单位和协办单位。主办单位应主动与协办单位衔接、协商，协办单位应积极配合。若双方意见不一致，主办单位应及时提请交办单位协调。办理结果由主办单位向交办单位书面报告。

（四）承办单位应按规定和要求向交办单位反馈承办情况。反馈的内容要准确、精炼，格式规范，经本级、本部门的办公室（秘书处）负责人审核，报分管领导签发，加盖单位公章后报送交办单位。

（五）逐步建设和完善政府政务督查工作网络，有条件的部门和单位，督查事项和办理结果都要通过计算机网络管理。

　 第八条　政务督查机构和督查人员职责

（一）各级政府及政府各部门、各开发区的政务督查工作机构及其工作人员，按照职能规定和岗位要求在本级、本部门及其所辖范围内，就政务督查工作开展组织协调、巡视检查。

（二）政务督查工作机构应对重大决策、重要工作部署和领导批示件及时分解立项，制定督查方案，明确责任单位，掌握工作进度，督促检查落实情况，发现存在问题，提出工作建议，反馈和通报工作结果。

　 第九条　政务督查工作的领导

（一）各级政府及政府各部门、各开发区要加强对政务督查工作的领导。政府及部门主要负责人是政务督查工作的第一责任人。同时，应明确一名负责人分管政务督查工作，并确定相关部门履行督查工作职责。

（二）各级政府及政府各部门、各开发区要注意选配政治素质好，具有较高政策水平和业务能力、有一定政府工作经验的同志从事政务督查工作。为了加大工作力度，督查室班子负责人可根据工作需要适当高配。督查力量不足的应予以充实和加强。

（三）各级政府及政府各部门、各开发区应采取多种形式，对政务督查人员进行政治、业务培训，不断提高其政策水平和业务能力。要为政务督查工作解决必要的经费、办公手段和交通工具；根据工作需要，为政务督查工作人员提供参加会议、阅读文件等方面的便利；配发相应的工作证件，为开展督查工作提供必要的条件。

（四）各级政府及政府各部门、各开发区要对督查工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励；对工作敷衍推诿、不负责任、不按要求办理的，给予通报批评；对因工作不力，或失职、渎职而造成严重后果的，应及时向本级、本部门负责人报告，并建议行政监察机关给予必要的行政处罚。

第十条 本规定自下发之日起施行。各级政府及政府各部门、各开发区可根据本规定，结合实际情况，制定具体的实施办法。



【案情回放】

宏安公司注册地为江苏省赣榆县，瓦庄煤矿系宏安公司下属企业，住所地为徐州市贾汪区大吴镇。贾汪区境内尚有宏安公司下属企业唐庄煤矿及马庄煤矿，宏安公司在马庄煤矿北邻设有办事机构并挂牌宏安公司，办理相关业务。

1995年10月，陈某与宏安公司建立劳动关系，实际在瓦庄煤矿工作。2006年9月，双方签订劳动合同，合同期限自2006年9月至2009年9月，2010年1月，双方续签劳动合同，合同期限为自2010年1月至2012年12月。合同第八条约定：双方发生劳动争议到赣榆县劳动仲裁委员会申请仲裁，该合同系格式合同。

2010年4月，陈某向贾汪区劳动争议仲裁委员会申请仲裁要求解除双方的劳动合同及支付加班费、经济补偿金等待遇，贾汪区劳动争议仲裁委员会作出实体裁决。瓦庄煤矿不服向徐州市贾汪区人民法院提起诉讼，要求驳回陈某起诉，令其到赣榆县劳动仲裁委员会重新申请仲裁。贾汪区法院一审认为：首先，劳动争议案件在理论原则上不适用约定管辖的相关规定；其次，本案双方约定管辖的条款系格式条款，不能真实反映双方就约定事项进行协商的意思表示；第三，本案合同履行地及用人单位所在地均在贾汪区，约定管辖没有正当的基础，与约定管辖的立法目的相背离，故本案的约定管辖无效。遂判决由瓦庄煤矿支付陈某经济补偿金等待遇，解除双方的劳动关系。瓦庄煤矿提出上诉，徐州中院二审判决驳回上诉，维持原判。

【各方观点】

劳动合同法实施后，劳动者维权意识增强，劳动争议案件大幅上升。用人单位则积极应对，一方面积极主动调整不规范用工行为，如与劳动者补签劳动合同、为劳动者办理社会保险、修改和完善规章制度等；另一方面，研究法律，尽量规避法律风险，一旦发生争议，选择对己方最有利的方式维护企业利益。本案的约定管辖即是鲜活的实践案例。劳动争议案件能否约定管辖，法律没有明确规定，实践中存在一定的分歧，有必要在理论上作进一步的探讨。

瓦庄煤矿：第一，劳动纠纷是民事纠纷，约定管辖是民事主体自由处分民事权利的一种方式，人民法院不应干涉；第二，劳动合同是民事合同，自然适用民事诉讼法关于约定管辖的规定；第三，约定管辖对当事人的利益并没有实际损害，其实体权利仍受到约定管辖的仲裁机构及法院的保护；第四，劳部发[1995]209号《关于劳动争议案件管辖范围的复函》明确了劳动合同可以约定管辖。

陈某：首先，双方签订的劳动合同是格式合同，其中的仲裁条款是宏安公司的单方意思表示，不是双方协商的结果；其次，2010年1月，宏安公司要求陈某签字的两份合同变更了2006年9月合同的内容，且都保存在瓦庄煤矿，其中的约定仲裁条款，陈某并不知晓；再次，法律、行政法规、司法解释均没有约定管辖的规定，如认定约定管辖有效则限制和损害了劳动者依法选择仲裁机构和法院的权利；最后，劳部发[1995]209号复函是针对《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第十八条规定的仲裁管辖的缺陷，根据个案的具体情况作出了对劳动者有利的解释，而本案适用该复函的规定则与该复函的解释目的相违背，不应予以适用。

某用工单位：只要该约定管辖不违背劳动者的真实意愿，应认定有效。

某律师：劳动争议约定管辖没有法律依据，如认定有效将会限制劳动者的诉权，特别是现阶段，应认定无效。

【法官回应】

本案约定管辖没有正当基础应为无效

判断劳动争议案件能否由双方约定管辖，在目前法律及司法解释没有明确的具体规定情况下，应从约定管辖的立法目的、适用范围结合劳动争议案件的具体审判实践进行分析判断。笔者以本案的具体案情为依托，试作如下分析：

1．民事诉讼法约定管辖的立法目的和适用范围

民事诉讼法第二十五条规定：“合同的双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定”。从此规定的文义分析，约定管辖的目的主要是考虑了方便当事人诉讼、方便人民法院审理（调查取证、诉讼保全等）、方便人民法院执行的“两便原则”，客观上为当事人有效地规避法律风险起到未雨绸缪的作用。但从本质上分析，民事诉讼法规定的约定管辖体现的是对双方当事人在法律适用上的平等保护和对当事人意思自治原则的尊重。

从民事诉讼法第二十五条的文义分析，约定管辖适用于级别管辖和专属管辖之外的所有民事合同。合同法第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。”无论在理论上还是在审判实践中，约定管辖适用于平等主体之间以财产（经济）利益为目的合同纠纷应该说没有争议，而婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议则不适用约定管辖的规定。可见，约定管辖的适用应符合两个基本前提：一是当事人地位平等，人身完全自由，没有人身依附性和政治上的从属性，合同由双方自由约定；二是订立合同的目的是为了获得财产（经济）利益，在经济交往中实现财产增值。当然，约定管辖不得违背级别管辖和专属管辖的规定。

2．劳动合同有着与一般民事合同不同的特质

劳动法第十六条规定：“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利、义务的协议”。劳动合同与一般民事合同存在着如下本质的区别：首先，劳动关系两个主体之间虽然法律地位是平等的，但实际生活中，地位是不平等的。一旦签订劳动合同、建立劳动关系，劳动者就要受到劳动纪律、工作时间、被管理与管理、被领导与领导、被监察与监督等诸多不平等因素的制约，所以，本质上劳动者作为劳动合同的一方从签订劳动合同之时，其与用人单位即存在事实上的弱者地位和强者地位的巨大反差。而作为一般民事合同，民事主体的平等地位是始终的，双方仅受合同的约束，人身自由不受相对方的约束；其次，劳动合同不仅调整着劳动关系双方的财产关系，还调整着劳动关系双方的人身关系。一般民事合同其主要条款如标的、数量、质量、价款、履行期限、地点和方式、劳务报酬等，调整的是当然的财产（经济）关系，而劳动合同的主要条款如工作内容、地点、工作时间、休息休假、社会保险、劳动保护、劳动条件、职业危害防护、劳动报酬等，既调整财产关系，更多的是调整人身关系。可见在劳动合同纠纷案件中，适用约定管辖的两个前提已经不存在，适用约定管辖已经没有了正当基础。

3．法律、行政法规对劳动合同的签订进行强制干预

因为劳动者在劳动合同中的法律地位处于实质上的弱势地位，为了保护劳动者的利益，衡平双方的不平等地位，法律对劳动者与用人单位签订的劳动合同在劳动基准、合同内容、违约责任等方面作出了大量的强制性规定和限制性规定，从内容和形式上对劳动者进行倾斜保护，期望达到对劳动者弱势地位的不平等进行实质上的矫正。

劳动争议调解仲裁法第二十一条确立了劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地劳动争议仲裁委员会管辖的原则，并确定了劳动者与用人单位均作为申请人申请仲裁发生冲突时应由劳动合同履行地劳动争议仲裁委员会管辖的原则。劳动争议调解仲裁法和最高人民法院的司法解释均没有按照民事诉讼法有关约定管辖的规定来规定劳动争议案件的约定管辖。可见，立法机关和执法机关并没有明确劳动争议案件实行约定管辖。

4．劳动合同实行约定管辖在实践中尚不具备客观基础

我国劳动法的研究和实践起步较晚，劳动合同法实施才不足五年，企业工会组织不能发挥应有的作用，劳动者维权意识在劳动合同法实施后虽有提高，但仅体现在发生劳动争议后向有权部门主张，尚没有在签订合同时即提前预防从而达到防范法律风险的意识和能力，劳动者的弱势地位没有改变。目前的劳动合同大多是格式合同，劳动者与用人单位协商管辖的抗衡能力尚不具备，不是劳动者的真实意思表示，这种实质上的单方约定剥夺了劳动者的法定权利，作为执法机关应查明具体情况，依法认定其霸王条款对劳动者没有约束力。

5．本案的约定管辖没有存在的正当基础

本案中，瓦庄煤矿住所地在贾汪区，其所在法人机关宏安公司的主要营业地和主要办事机构所在地亦在贾汪区。其约定的仲裁管辖既不方便当事人仲裁和诉讼，亦不方便有权机关进行审理，与立法机关设定约定管辖的立法目的相背离，没有存在的正当基础，应为无效条款。