山东省青岛市人民政府


青岛市城镇职工基本医疗保险暂行规定

青岛市人民政府令
　（第104号）

　　《青岛市城镇职工基本医疗保险暂行规定》已于1999年10月10日经市人民政府第13次常务会议审议通过，现予发布，自2000年7月1日起施行。

市长　王家瑞

二０００年六月五日

青岛市城镇职工基本医疗保险暂行规定

第一章　总则

　　第一条　为保障城镇职工基本医疗，建立适应社会主义市场经济体制需要的基本医疗保险制度，根据国家、省有关规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定适用于本市行政区域内的城镇所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、民办非企业单位及其在职职工和退休人员。
　　国家、省驻青单位及其在职职工和退休人员按本规定参加基本医疗保险。
　　城镇个体业主及其从业人员、自由职业者、非本市常住户口的外来从业人员的基本医疗保险办法另行制定。
　　第三条　建立以城镇职工基本医疗保险为基础，与社会医疗救助、单位补充医疗保险相结合的多层次医疗保障体系。
　　第四条　建立城镇职工基本医疗保险制度应当坚持以下原则：
　　（一）基本医疗保险的水平应当与本市生产力发展水平相适应；
　　（二）城镇所有用人单位及其职工和退休人员应当参加基本医疗保险，实行属地管理；
　　（三）基本医疗保险费由用人单位和在职职工双方共同负担；
　　（四）基本医疗保险基金实行社会统筹和个人帐户相结合。
　　第五条　青岛市劳动和社会保障行政部门负责本市城镇职工基本医疗保险的行政管理和监督检查工作。社会医疗保险经办机构负责医疗保险基金的征缴、管理和支付工作。
　　卫生、财政、物价、税务、审计、工商等有关部门，应当按照各自的职责协同劳动和社会保障行政部门做好城镇职工基本医疗保险的有关工作。

第二章　基本医疗保险基金征缴

　　第六条　用人单位必须按月向社会医疗保险经办机构如实申报并缴纳基本医疗保险费。
　　第七条　基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位以在职职工工资总额为基数，暂按照8%的比例缴纳，用两年时间过渡到7%。职工个人以本人工资收入为基数，按2%的比例由所在单位代扣代缴。退休人员个人不缴费。
　　基本医疗保险缴费标准的调整，由青岛市人民政府公布。
　　第八条　用人单位缴纳的基本医疗保险费，企业从应付福利费和劳动保险费中列支，国家机关、事业单位及社会团体、民办非企业单位从社会保障费中列支。
　　职工个人缴纳的医疗保险费不计征个人所得税。
　　第九条　用人单位依法转让、分立、合并、破产时，应当优先清偿欠缴的基本医疗保险费。
　　第十条　用人单位和职工个人参加基本医疗保险时，应当预缴一个月的基本医疗保险费作为启动资金，由社会医疗保险经办机构按规定为职工记入基本医疗保险个人帐户。
　　第十一条　用人单位应当在本规定施行后30日内，新建单位在取得营业执照或获准成立后的30日内，持营业执照或登记证书等有关证照，到社会医疗保险经办机构办理基本医疗保险登记手续。
　　用人单位招用人员，应当在招用后的30日内，到社会医疗保险经办机构为所招用人员办理基本医疗保险手续。
　　用人单位基本医疗保险登记事项发生变更或用人单位依法终止的，应当按规定办理变更或注销登记手续。

第三章　个人帐户和社会统筹基金

　　第十二条　用人单位和职工个人缴纳的基本医疗保险费，由社会医疗保险经办机构分别建立基本医疗保险个人帐户和社会统筹基金。
　　基本医疗保险个人帐户，包括职工个人缴纳的全部基本医疗保险费和单位缴纳基本医疗保险费的一部分，按照下列规定记入：
　　（一）在职职工45周岁以下的，按照本人缴费工资的2.7%记入；
　　（二）在职职工45周岁及其以上的，按照本人缴费工资的3.5%记入；
　　（三）退休人员按照本人养老金的5%记入。本人养老金低于社会平均工资的，以社会平均工资为基数记入。
　　单位缴纳的基本医疗保险费，在扣除记入个人账户部分后，全部划入社会统筹基金。
　　第十三条　个人帐户用于支付门诊医疗费和住院医疗费中的个人自负部分。社会统筹金主要用于支付住院医疗费。部分更适合门诊治疗的特殊疾病的大额医疗费，经批准也可以纳入社会统筹金的支付范围。具体办法由市劳动和社会保障行取部门会同卫生、财政等部门制定。
　　第十四条　基本医疗保险个人帐户资金归个人所有，滚存积累，超支不补，只能按规定用于医疗消费。
　　记入个人帐户的资金，由社会医疗保险经办机构委托金融机构按月划入。
　　参保人死亡，个人账户仍有余额的可以按规定继承。
　　第十五条　参保人在本市范围内跨区（市）流动时，个人帐户随同转移。参保人离开本市时，个人帐户余额转入新的劳动关系所在地社会医疗保险经办机构；无法转移的，可以将个人帐户余额一次性发给本人。
　　第十六条　基本医疗保险基金的银行计息办法按国家有关规定执行，即当年筹集的部分，按活期存款利率计息；上年结转的基金本息，按3个月期整存整取存款利率计息；存入社会保障财政专户的沉淀资金，比照3年期零存整取存款利率计息，并不低于该档次利率水平。

第四章　基本医疗保险待遇

　　第十七条　用人单位和职工依照本规定参加基本医疗保险并按时缴费的，职工享受基本医疗保险待遇。未按规定缴纳基本医疗保险费的，职工不享受基本医疗保险待遇。
　　第十八条　用社会统筹基金支付医疗费的起付标准，以一个医疗年度为基期、以上年度全市社会平均工资为基数、按医疗机构的等级确定：一级医疗机构6%、二级医疗机构8%、三级医疗机构10%。
　　在一个医疗年度内第二次住院的，起付标准减半执行；第三次及以上住院的，不再设起付标准。
　　社会统筹基金起付标准以下的医疗费用由参保人从个人帐户支付或自负。
　　从由社会统筹基金支付医疗费的第一次住院之日起满12个月为一个医疗年度。
　　第十九条　社会统筹基金在一个医疗年度内的最高支付限额为全市上年度社会平均工资的4倍。超过限额以上部分的医疗费，通过建立大额医疗救助金解决。具体办法另行规定。
　　第二十条　参保人住院治疗或患规定病种门诊治疗的医疗费，在社会统筹基金起付标准以上、最高支付限额以下的部分，按照分档计算累加的办法，由社会统筹金和个人按一定比例分别负担；5000元以下部分，个人负担18%；5000元至10000元部分，个人负担15%；10000元至20000元部分，个人负担10%；20000元至最高支付限额部分，个人负担5%。
　　退休人员的住院医疗费自负比例减半执行。
　　第二十一条　基本医疗保险的用药范围、诊疗项目、医疗服务设施标准及相应的管理办法，按照国家、省、本市的有关规定执行。
　　第二十二条　因负工伤及生育所发生的医疗费，按照工伤保险和生育保险的有关规定处理，不得在基本医疗保险基金中支付。

第五章　有关人员的医疗待遇

　　第二十三条　离休人员、老红军和二等乙级以上革命伤残军人的医疗待遇不变，医疗费用按原资金渠道解决；支付确有困难的，由同级人民政府帮助解决。具体办法另行规定。
　　第二十四条　国家公务员在参加基本医疗保险的基础上，按国家规定享受医疗补助。具体办法根据国家及省的规定另行制定。
　　第二十五条　有条件的企业（含财政不拨款的事业单位）应当建立补充医疗保险。补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从企业应付福利费中列支；应付福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本。
　　补充医疗保险由单位或行业管理，主要用于基本医疗保险社会统筹基金支付范围以外、个人帐户支付不足部分的医疗费补助。
　　第二十六条　国有和县以上集体企业下岗职工的基本医疗保险费（包括单位缴费和个人缴费），均由再就业服务中心按照当地上年度职工平均工资的60%为基数缴纳，社会医疗保险经办机构按规定为职工建立个人帐户，享受基本医疗保险待遇。
　　第二十七条　失业人员个人帐户余额可以继续使用，但不再享受医疗统筹待遇。在享受失业保险待遇期间，患病就医的，可以按规定向失业保险机构申领医疗补助金。
　　第二十八条　原享受公费医疗的普通高等院校在校学生发生的医疗费，仍由财政部门按规定标准拨付，学校负责管理。
　　职工供养直系亲属的医疗费，仍按原办法解决。

第六章　医疗服务管理

　　第二十九条　基本医疗保险定点医疗机构和定点药店的资格，由市劳动和社会保障行政部门会同有关部门根据国家规定审定。社会医疗保险经办机构应当按照中西医和基层、专科、综合医疗机构兼顾，方便职工就医的原则确定定点医疗机构和定点药店，并与其签订合同，明确各自的权利和义务。
　　第三十条　定点医疗机构在对享受基本医疗保险待遇的人员诊疗时：应当严格执行基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗设施服务标准和经物价部门核准的收费标准，并将有关制度和标准公布于众。
　　劳动和社会保障行政部门及社会医疗保险经办机构有权审验定点医疗机构的处方、病案、医嘱、诊疗报告单，收据等有关材料，定点医疗机构应当积极配合。对超出规定的治疗、服务或药品费用，社会医疗保险经办机构不予支付。
　　第三十一条　享受基本医疗保险待遇的人员持个人医疗帐户卡，可以到本市任何一个取得定点资格的医疗机构和药店就医、购药。
　　第三十二条　享受基本医疗保险待遇的人员患病需异地转诊、转院的，应当由三级以上定点医疗机构提出申请，经市社会医疗保险经办机构核准方可异地转诊、转院治疗。未经核准转诊、转院治疗或未按规定提供有效报销凭据等有关证明材料的，社会医疗保险经办机构不予报销。
　　第三十三条　社会医疗保险经办机构与定点医疗机构结算医疗费，采取以总量控制、总额预付为主，定额结算与质量挂钩、项目审核相结合的方式。
　　第三十四条　医药卫生的配套改革办法，由市卫生、药政、物价、劳动和社会保障等行政部门制定。

第七章　 基本医疗保险基金的管理和监督

　　第三十五条　基本医疗保险基金纳入财政专户管理，专款专用，任何单位或个人不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。
　　第三十六条　社会医疗保险经办机构负责基本医疗保险预决算的编制、基本医疗保险基金的筹集和医疗费的结算给付、基本医疗保险基金的会计核算以及基金结余额的存期安排和个人医疗帐户的记录、管理等工作。
　　社会医疗保险经办机构应当建立健全内部管理制度，定期或不定期地对基本医疗保险基金收支情况进行检查，并接受劳动和社会保障、审计、财政等行政部门的监督检查。
　　社会医疗保险经办机构所需事业经费由财政预算安排，不得从基金中提取。
　　第三十七条　劳动和社会保障行政部门负责审核社会医疗保险经办机构编报的基本医疗保险基金预决算草案，加强对基本医疗保险基金筹集、管理和使用情况的监督检查。
　　第三十八条　财政部门负责有关的财务会计制度的制定及监督检查、社会保障基金财政专户核算、审核汇总社会医疗保险经办机构编制的预决算和按时拨付社会医疗保险经办机构的事业经费。
　　第三十九条　审计部门依法对职工基本医疗保险基金收入帐户、支出帐户和社会保障基金财政专户收支情况进行审计，行使审计监督的职责。
　　第四十条　银行负责按照经财政部门审核同意的社会医疗保险经办机构用款计划及时划款，对存入银行的基本医疗保险基金按照不低于国家规定的利率计息。
　　第四十一条　青岛市社会保险基金监督委员会依法对基本医疗保险基金的收支管理以及有关部门履行职责的情况进行监督。

第八章　监督与处罚

　　第四十二条　基本医疗保险实行年检制度，纳入劳动和社会保障行政部门的年检范围。对年检合格的，发给劳动保障年检合格证。用人单位在办理劳动用工、职工调动手续和在工商行政部门办理工商年检手续时，应当提供劳动保障年检合格证。用人单位依法办理有关注销手续时，应当持由社会医疗保险经办机构出具的基本医疗保险注销登记证书。
　　第四十三条　建立对定点医疗机构的监督考核制度。由劳动和社会保障行政部门会同卫生、物价等部门对定点医疗机构执行基本医疗保险政策规定、向参保人提供优质医疗服务的情况进行考核，考核结果与费用拨付挂钩。
　　第四十四条　用人单位违反有关财务、会计、统计规定，弄虚作假，致使基本医疗保险缴费基数无法确定的，依照有关规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十五条　用人单位未按规定办理基本医疗保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按规定申报应当缴纳的基本医疗保险费数额的，由劳动和社会保障行政部门责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任。人员可处以1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，可处以5000元以上10000元以下的罚款。
　　第四十六条　用人单位未按规定缴纳和代扣代缴基本医疗保险费的，由劳动和社会保障行政部门责令限期缴纳；迟延缴纳的，除责令补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收2‰的滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款。
　　滞纳金并入基本医疗保险基金。
　　第四十七条　对冒名就医或者医务人员故意给冒名就医者开处方、诊疗的，由社会医疗保险经办机构如数追回违反规定支出的医疗费，并由劳动和社会保障行政部门对直接责任人处以5000元以上10000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第四十八条　基本医疗保险定点医疗机构及其工作人员有下列情况之一的，由社会医疗保险经办机构追回违反规定支付的医疗费，由劳动和社会保障行政部门对定点医疗机构处以5000元以上之20000元以下罚款；对直接责任人可处以500元以上1000元以下的罚款，并责成所在单位给予行政处分：情节严重的，可以取消其定点医疗机构资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）将非参保对象的医疗费列入基本医疗保险基金支付范围的；
　　（二）将非基本医疗保险项目支付的费用列入基本医疗保险基金支付范围和不按规定结算费用的；
　　（三）违反基本医疗保险用药规定，不按规定限量开药或搭车开药、串换药品的；
　　（四）违反收费规定，擅自提高收费标准：增加收费项目、不执行药品价格规定的：
　　（五）不严格执行诊疗常规和操作规程，不遵守出入院标准，重复做大型设备检查的；
　　（六）采用病人挂名住院或安排病人住特需病房并将费用列入基本医疗保险基金支付范围的；
　　（七）违反基本医疗保险管理规定的其他行为。
　　第四十九条　基本医疗保险定点药店及其工作人员有下列情形之一的，由社会医疗保险经办机构追回违反规定支出的费用，由劳动和社会保障行政部门对定点药店处以5000元以上20000元以下罚款；对直接责任人处以500元以上1000元以下的罚款，并责成所在单位给予行政处分；情节严重的，可以取消其定点药店资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不按照处方剂量和配伍配药的；
　　（二）将自费药品与基本-医疗保险可报销药品混淆计价的；
　　（三）将处方药品变为其他药品、生活用品、保健用品发给患者的；
　　（四）不执行药品价格有关规定的；
　　（五）向病人提供假冒伪劣或过期药品的；
　　（六）违反基本医疗保险管理规定的其他行为。
　　第五十条　社会医疗保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由劳动和社会保障行政部门责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未按规定将医疗保险费转入个人帐户、社会统筹基金帐户的；
　　（二）贪污、挪用基本医疗保险基金的；
　　（三）违反基本医疗保险基金使用管理规定，造成基金损失的；
　　（四）减免用人单位和从业人员应当缴纳的基本医疗保险费的；
　　（五）擅自更改基本医疗保险待遇或放宽审批支付标准的；
　　（六）徇私舞弊、索贿受贿的。
　　第五十一条　建立举报奖励制度。劳动和社会保障行政部门应当设立基本医疗保险监督举报电话和投诉信箱。凡对定点医疗机构、定点药店、参保人违反本规定的行为进行举报经查实的，可按罚款额20%的比例奖励举报人。
　　举报受理机关应当为举报人保密。
　　第五十二条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、不提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以依法申请人民法院强制执行。

第九章　附则

　　第五十三条　基本医疗保险费实行市级统筹，分步实施。市南区、市北区、四方区、李沧区的基本医疗保险费由市社会医疗保险经办机构统一负责筹集和管理；其他区（市），由当地社会医疗保险经办机构负责筹集和管理，适时纳入全市统筹。
　　实行本级统筹的区（市），应当依据本规定结合当地实际制定实施细则，报青岛市医疗保险改革办公室批准后实施。
　　第五十四条　本规定具体执行中的问题，由青岛市劳动和社会保障行政部门负责解释。
　　第五十五条　本规定自二０００年七月一日起施行。本规定实施前本市有关医疗保险和医疗管理的规定同本规定相抵触的，以本规定为准。



论民事诉讼中的检察监督制度

宋绍青


内容提要：民事诉讼检察监督制度从诉讼监督的价值上看,有其存在的必要性，且目前我国司法现状也要求有相应的监督和约束。但由于立法上的不明确，造成了我国司法实务中的检法冲突问题，因此在肯定检察监督这一制度的同时，应对其进行完善以更好地发挥检察监督的职能。
关键词：民事诉讼 检察监督 检法冲突 监督方式

1991年我国新民事诉讼法施行，赋予检察机关对民事审判活动进行法律监督的权力。但近几年来，检法冲突问题严重，由此而引起对检察监督制度存与废的学术讨论，并对检察监督制度的完善和改进提出了合理的建议。本文拟对检察监督制度的存在依据、现存问题略陈管见，并对该制度的完善提出个人建议。
一、民事诉讼检察监督制度的历史考察
西方国家检察机关参与民事诉讼的制度是随着资本主义经济的发展而建立和演变的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经历资产阶级革命洗礼的法国。18世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，在资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。这一制度在资本主义的发展经历了两个阶段，即自由资本主义阶段和垄断阶段。
自由资本主义时期，为了资产阶级的经济利益和自由竞争经济秩序的形成，法律赋予当事人充分的私权自由。反映在民事诉讼中则体现为实行民事权利处分自由，因此，检察机关参与民事诉讼自然也限于法律规定的很小的范围。资本主义进入垄断阶段以后，为加强对经济关系的控制，资产阶段要求加强国家职能，在民事诉讼领域，随着民法三大原则的变化，传统的处分原则也受到冲击。检察机关对涉及所谓“集体性利益”或“扩散性利益”的民事案件进行干预。对此英、美及法、日等国家的民事诉讼法均有相关的规定。
如今，西方各国检察官在民事诉讼中的作用普遍不大，远远没有充分利用一些规范性文件正式赋予它的权利，这表明资产阶级的不动摇私法自治根基的理论，限制了国家对经济生活的干预。正如马克思曾经指出的那样“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[2]
在社会主义国家，率先实行检察机关参与民事诉讼制度的是前苏联。1923年制定的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》对检察机关参与民事诉讼作出了规定。社会主义国家检察机关对民事诉讼实行检察监督的理论依据源自列宁的法律监督理论：“使法律监督权从一般国家权力中分离出来，成为继立法权、行政权和司法权之外的第四种相对独立的权力。”[1]
我国法律对民事检察监督制度的认识是随着政治、经济的发展而形成、发展的，其最早可追溯到新民主主义革命时期。但从立法上正式确立检察机关提起民事诉讼的制度则始于1954年《中华人民共和国检察院组织法》。根据该法第4条的规定，地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。此外，最高人民法院1957年9月制定的《民事审判程序（草稿）》第1条也有“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件也可以提起诉讼的”规定，在这一阶段，我国各级检察机关依照上述法律规定，对民事违法活动进行了积极主动的干预并取得了初步成绩。据统计，1956年黑龙江省检察机关共办理民事诉讼案件80余件。但是随着1957年的“无产阶级文化大革命”的到来，我国民事检察制度遭受到了毁灭性的打击。文化大革命后，1978年重建了人民检察院，恢复了检察机关的原有职能。1979年2月2日，最高人民法院在《人民法院审判民事案件程序的规定（施行）》中对人民检察院提起民事诉讼的制度再次予以肯定和确认。但是1979年7月1日第三届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》对民事检察制度予以彻底废除。直到1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》的颁布，这一现状才得到一定程度的改变，该法第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”但除此之外，再无一条对民事审判活动进行监督的条文。因此，民事检察监督实际上形同虚设。1991年随着新民事诉讼的颁布，上述局面得到些许改变。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”这使检察机关可以通过行使抗诉权对民事审判活动进行法律监督。从检察监督的发展历史可以看出，这一制度的存在有其特定的社会环境，且在我国实际的民事诉讼中是十分必要的。
二、我国民事诉讼检察监督制度存在的依据
民事诉讼法颁布施行以来，理论界及司法界不断有人从不同角度论证检察院参与民事诉讼的必要性，如从检察机关的职能本身的角度，从加强国家干预的角度，从检察机关保护国家、集体和公民利益的角度[2]。但也有学者认为法院审判独立具有重要的内在价值与外在价值，为了保障法院独立审判必须排斥外在监督和干预，而现行民事诉讼检察监督制度已经在一定程度上损害了法院对审判权的独立行使，不利于司法公正与社会正义，从而主张民事诉讼检察监督否定论或有限论[3]。笔者认为，对于检察机关是否有必要对民事审判进行检察监督这一问题不应就某一方面单独论述，任何一项制度的存在都是由其特定的社会环境，和其自身的价值所决定的。民事诉讼中的检察监督制度的存在同样有其实践上与理论上的依据。
（一）诉讼监督的价值
用“监督”来约束“诉讼”是“诉讼监督”的基本目的，就严格的词语涵义来说，诉讼监督，意即对诉讼活动的察看和督促。广义的诉讼监督是指包含一切国家机关、社会组织和公民对各种法律在诉讼活动中的合法性所进行的监督。狭义的诉讼监督仅指专门国家机关—检察机关对诉讼活动合法性所进行的监督。
从社会哲学的层面而论，人类文明社会包蕴着一个十分重要而深刻的逻辑悖论：一方面，社会生活由于自身的缺陷内在地要求政治国家运用其政治权力对社会生活进行必要的管理和控制；另一方面，国家政治权力又具有双面功能，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序，腐蚀社会肌体侵害公民权利的危险。所以，孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[4]因此有人总结：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力如此，司法权力也不例外。若想控制权力的扩张，为权力找一个合理的休止界限，就必须对权力的行使进行监督并建立一套完备的监督机制。
诉讼监督是法律监督的重要组成部分，诉讼监督的价值具体体现为以下几个方面：
第一，诉讼监督是国家法制的调解系统。法律系统投入运行之后，由于受到各种因素的干扰，总是会出现偏离预定轨道的情况，监督机制的主要任务就是控制各种干扰的影响，及时地调节法制环节，消除偏离现象，保证系统向预定的方向和目标前进。诉讼监督是使法制在诉讼阶段得以实现的最有力的保障。
第二，诉讼监督是民主制度的保障机制。民主与法制是密不可分的一对范畴，前者是后者的前提和基础，后者是前者的保障和内容。诉讼监督，作为国家法制体系中的一项重要内容，它与民主制度关系极为密切，监督是人民管理国家事务的重要方式。
第三，诉讼监督是权力制衡的有效手段。在诉讼中，通过权力制衡，通过规范与完善各监督主体的职能，一方面使被被监督者不滥用权力，严格依法办事；另一方面有利于防止司法腐败，保障当事人的合法权益及诉讼公正。
调节国家法制、保障民主制度、约束权利运行，这就是诉讼监督的根本价值之所在。中国要实行民主，厉行法制就离不开诉讼法律监督。检察监督作为法律监督的一种重要形式是为我国法律所确定了的。我国宪法第四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”从而以根本法的形式对人民检察院在国家机构中的性质加以确定。人民检察院组织法，三大诉讼法及全国人大和全国人大常委会的有关决议、决定，最高人民检察院的法律解释等对检察监督的主体、监督对象、内容、方式等作了具体规定，为检察监督活动提供了依据。在民事诉讼中，检察机关通过行使抗诉权对审判机关进行监督，这符合权利的行使需要进行监督的基本法理。我国之所以将检察监督作为一项制度予以肯定，也正是检察监督其本身的价值所使然。
（二）检察监督制度存在的实务中的依据
最近一段时期以来，无论是诉讼理论界还是司法实务部门，探讨关于我国民事诉讼检察监督制度的文章特别多。探讨涉及此制度的设置是否具有合理性这一根本问题的观点主要分两种：一种称为检察监督肯定说；一种称为检察监督否定说。持检察监督否定说的学者认为：对民事诉讼实施检察监督是有悖法理的，应当予以削弱乃至取消。(2)其立法依据是：（1）检察监督制度妨碍了司法独立；（2）检察机关的抗诉监督必然造成监督机关对私权的不当干预，侵害了民事诉讼当事人的处分权，有悖于处分原则；（3）抗诉监督必然造成检察机关站在一方当事人的立场反对另一方当事人的结果。由于检察机关这一公权力的介入破坏了民事诉讼双方当事人的平等地位；（4）诉讼中事实的不确定性和法律的不确定性造成了错案标准的模糊性。被检察机关认为是错案的案件，实际上并不一定是错案。检法之间的分歧仅仅是反映了他们对具有多种可能的处理结果的案件的不同认识和判断；（5）检察机关的抗诉，尤其是对同一案件的多次抗诉，损害了法院的终审权，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率。
笔者认为，上述理由虽然不是全无道理，但以此来否定检察机关的抗诉监督，则是难以成立的。司法独立是实现法治国家的基本条件和法治社会的重要保障，也是我国司法制度改革的目标。然而，司法独立并不是无条件的，它是以理性的法院、清廉的法官，完善的诉讼程序为独立的前提条件的(3)。诚如考夫曼所言“司法独立原则只存在法官们通过他们的模范行为和业务上的自我克制，继续不断地争得它而无愧于它的时候，这一原则才会坚持下去。”(4)我们当前司法独立的前提条件是否完全具备呢？答案似乎是不言自明的。我国正处于社会主义初级阶段，我国社会的法治化还处在起步阶段，在这一时期，尽管国家对法官队伍的建设是相当重视的，但我国法官的整体素质还不能适应社会法治化的要求。少数法官违反职业道德，用审判权寻租，司法不公的现象还时有发生。因此，当前及今后相当长的一段时间内，不仅不能弱化对法院审判活动的监督，而且应当强化这一监督。另外，司法独立排斥的是外在的干预，并不排斥外在的监督。检察机关的监督是我国法律所规定的一种制度化监督，它不仅不会妨碍司法独立，相反，强化监督则是为了促成司法独立前提条件的形成，为了司法公正、正义这一最终目标的早日实现。
检察监督在不同的国家不同的社会形态中以不同的方式存在着，其立足于社会并得以生存和发展的根基就在于权力监督理论，这是检察监督的自身属性所决定了的。在我国司法实践中，检察监督是除权力机关的监督之外的重要法定监督形式，基于上述的论证，我们认为检察机关在民事诉讼中的检察监督在现阶段既不能取消也不能弱化，而应当进一步加强和完善。但由于《中华人民共和国民事诉讼法》对某些问题规定的不够明确，以及由此产生的对这些问题的不同理解和认识，检察机关的监督权与法院的司法权产生了一些摩擦和冲突。
三、检法冲突
（一）关于抗诉监督的范围
《民事诉讼法》第185条将抗诉的对象确定为人民法院已经发生法律效力的判决裁定，将抗诉的原因规定为原判决、裁定认定事实的主要证据不足等四种情形。这条规定划定的抗诉监督的范围是基于法院在民事诉讼过程中做出的所有生效判决、裁定，还是仅限于在某些程序中做出的生效裁判？其二是对裁定的抗诉是基于《民事诉讼法》第140条规定的10条裁定，还是仅仅为这10条裁定中的部分裁定？对这些法律规定的模糊界域，检察机关认为抗诉监督得到范围应包括民事诉讼的全过程和适用法律确有错误的全部裁定。基于这一认识有的检察机关不仅对法院在第一审程序、第二审程序中的生效裁判提出抗诉，而且对法院在执行程序中，破产程序中做出的裁定也提出抗诉。有的检察机关不仅对驳回起诉的裁定提出抗诉，而且对先予执行的裁定也提出抗诉。法院则认为检察机关可以提出抗诉的裁判仅限于法院在审判程序中做出的某些裁判，且抗诉的裁判必须满足事后监督的要求。从这一认识出发，法院认为检察机关对执行中的裁定，对先予执行的裁定，对破产程序的裁定的抗诉于法无据，不予受理。有学者认为，这表明法院试图限制、缩小检察机关的抗诉、监督范围[5]。
那么，在检法两家的冲突中，究竟哪一方的认识正确呢？答案显然取决于《民事诉讼法》关于检察监督的规定。我国《民事诉讼法》设定的检察监督是事后监督，因此检察机关既不能通过提起诉讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督。这说明检察机关抗诉受到时间和程序的双重限制。前一重限制表明检察机关不得单独对法院在诉讼过程中对管辖权异议，财产保全，先予执行等提出抗诉，检察机关如果认为这些裁定确有错误，只能等到一审或二审判决生效后，在对判决抗诉时一并提出抗诉。后一重限制实际上意味着只有当错误裁判落入审判监督程序的范围可以适用这一程序再审的，检察机关才能够提出抗诉。检察监督作为一种权力，同样需要对其进行必要的限制，基于审判独立的理念，检察监督的范围也不应太过宽泛。因此，笔者认为法院不受理检察机关对先予执行等裁定提出的抗诉是符合法理且有法律依据的。
实践中确实存在着个别法院违反管辖规定受理诉讼，违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序、执行程序中也存在着滥用司法权违法做出裁定的情况。对于这些违法行为进行监督是完全必要的。但并非检察机关抗诉此一种监督形式可以达到监督的效果，我们可以创设一些新的监督形式，以最终达到诉讼公正的目标。
（二）关于案件的再审法院
在民事检察监督问题上检法之间冲突的另一表现是：在检察机关提出抗诉后，上级法院几乎一律以裁定或函转的方式将案件交给做出被抗诉裁判的下级法院审理。实践中的这种做法颇为不妥，严重影响了法律监督的严肃性和权威性。
（1）法院的这种做法不符合诉讼立法的精神。我国《民事诉讼法》之所以没有赋予人民检察院对同级人民检察院生效裁判的抗诉权，其立法意图固然一方面是为了对抗诉的条件把握得更加准确，使抗诉的提出更为慎重，但另一方面，显然也包含了在检察机关提出抗诉的情况下，应由上级法院予以再审的意思。
（2）这种做法既不利于对错误裁判的纠正，也不利于发挥上级法院的审判监督职能。尽管在再审中需另行组成合议庭，但审判人员仍需面对较大的压力，不利于纠正错误审判 。
（3）检察机关的职能和地位，决定了上级法院不宜将案件交由下级法院审理。根据宪法和民事诉讼法的规定，人民检察院是国家的专门监督机关，有权对法院的审判活动进行监督。这种监督不只是一种观察，也不只是一种判断和评价，它必须能够保障法律的正确实施。因此，法律监督在很大程度上是一种被用以制约其他国家权力行使的权力。而要使这种监督权真正起到制约作用，具有相应的权威，至少其地位和效力应与被监督的权力是平等的或相对峙的。因此从维护检察机关的权威出发，我们认为既然上级检察机关以就确有错误的生效裁判向上级法院提出抗诉，上级法院就应当受理，而不能以裁定或函转的方式再将案件交给原作出被抗诉裁判的下级法院予以审理。
（三）原抗诉机关对原审法院再审后维持原裁判再次抗诉
检法冲突的第三方面表现是：对下级法院再审后做出的维持原裁判的判决、裁定，上级检察机关（原抗诉机关）再次提出抗诉，人民法院则不予受理。这是最高人民法院于1995年10月6日在对四川省高级人民法院的请示做出批复时所体现出来的：凡是原抗诉机关再次提出抗诉的，无论由同级法院再审还是指令下级人民法院再审，人民法院均不受理。只有在原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉的情况下人民法院才应当受理。检察机关对该批复持有异议，认为它不当地限制了检察机关的抗诉权。因此尽管有了这一批复，在一些地方，原抗诉的检察机关对由原审法院再审后维持原裁判的案件，仍然再次提出抗诉。
最高人民法院的这一批复有其合理之处：维护法院裁判的稳定性和权威性；防止了抗诉再审无限循环的怪圈，避免了司法资源无谓的浪费。但换一个角度分析问题，发现此批复不利于发挥检察机关在民事诉讼中的监督职能。检察机关收到申诉后，一般都会进行严格的审查和慎重的选择，挑选那些符合抗诉条件，有把握抗诉成功的案件进行抗诉。对抗诉后维持原判的案件，检察机关再次抗诉会格外慎重，非有法定理由一般不会轻易地又一次提出抗诉。因此不予受理此类抗诉不利于检察机关监督职能的发挥。如按批复中，由原抗诉机关的上级检察机关提出抗诉，则会引起了监督者与被监督者级别上严重失衡和增加上级检察机关工作负担，增加监督成本等诸多问题。此冲突的解决可与上一冲突的解决相联系，担心出现抗诉与再审的循环，是建立在上级法院受理对再审裁判的抗诉后依然指令下级法院再审的前提下的。只要由上级法院自己进行再审，就不会出现抗诉与再审的多次循环。因为，根据《民事诉讼法》的规定，对上级法院再审后做出的判决，只有原抗诉机关的上级检察机关才有权提出抗诉。
四、民事诉讼检察监督的方式——民事检察监督之完善
依照检察机关法律监督职能的要求，我们需要对目前的民事检察监督制度予以完善，而其核心就在于构建和完善民事检察监督的方式。在近几年的检察实践中，检察机关创建了一些新的且颇有成效的检察监督方式。
（一）检察意见
检察意见是体现检察效率原则的一种监督方式，是指在发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审予以纠正错误。实践中，当事人向检察机关申诉后，检察机关经过审查，认为生效的判决裁定确有错误，不走抗诉的程序，而是有同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院不是按照检察院启动的审判监督程序再审，而是按照法院启动的审判监督程序进行再审。法院再审结束时，应当将再审结果通知提出检察意见的检察院。再审法院不接受检察意见的，检察院认为自己提出的意见正确，可以向上级检察院提请抗诉，由上级检察院决定是否抗诉。
这种做法有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果，是一种较为成功的监督方式。最高人民检察院就检察意见的适用范围在《人民检察院民事行政检察文书样本（试行）》中作出了专门说明：“人民检察院对于符合抗诉条件的案件，若认为建议人民法院自行纠正效果更好的，可以使用此文书，对于判决、裁定确有错误，但不宜抗诉的案件，对于调解、支付令、决定等案件，可以此文书建议人民法院纠正。”在实践中，运用检察意见这种监督方式，应明确以下问题：
（1）提出检察意见的检察院，应当是作出生效判决裁定的法院的同级人民检察院。
（2）同级人民法院接到检察建议后，应当对该案件进行复查，认为人民检察院的意见正确，原审判决、裁定确有错误的，应当裁定进入再审程序，中止原判决、裁定的执行。认为原判决、裁定没有错误的应当通知提出检察意见的人民检察院。
（3）人民法院再审开庭，应当通知人民检察院派员出席法庭，参与诉讼监督审判活动。