国家发展改革委 卫生部


关于加强城市社区卫生服务机构医疗服务和药品价格管理意见的通知

发改价格[2006]1305号

各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局、卫生厅（局）：
为进一步规范城市社区卫生服务中的医药价格行为，减轻群众医药费用负担，促进城市社区卫生服务健康发展，根据《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》精神，经商财政部、劳动和社会保障部、国家食品药品监督管理局和国家中医药管理局，现就加强城市社区卫生服务机构医疗服务和药品价格管理的意见通知如下：
一、明确价格管理权限。社区卫生服务机构开展的基本医疗服务实行政府指导价管理。医疗服务的具体定价权限由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级卫生行政部门确定。社区卫生服务机构开展医疗服务价格项目，应符合《全国医疗服务价格项目规范》；新增医疗服务价格项目由省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级卫生、中医药行政部门审批。
二、实行多种收付费方式。社区卫生服务的收费可以实行按项目收费，也可以对一般常见病、多发病采取按病种收费等方式。对于一些个性化服务，可以通过由社区卫生服务机构与服务对象签订合同，按照服务时间、服务次数或服务人数等收取费用。对医疗保险参保人员提供的基本医疗服务，可由医疗保险经办机构与社区卫生服务机构采取签定协议的方式，协商确定付费方式及标准。
三、科学核定基本医疗服务价格。制定社区卫生服务机构基本医疗服务价格，要充分体现社区卫生服务机构的公益性质。社区卫生服务成本要合理补偿。定价参考的服务成本要按照扣除政府投入的房屋、设备等固定资产折旧后的成本核定，按人员工资和业务经费核定财政补助的地区，要扣除财政补助。社会力量举办的社区卫生服务机构提供的基本医疗服务价格，可根据其运行成本适当放宽。制定社区卫生服务机构基本医疗服务价格时，应广泛听取消费者、服务提供者以及劳动保障、中医药管理等有关部门意见。
四、降低药品加价率，严格控制政府定价药品实际零售价格。要逐步弱化药品收益对社区卫生服务机构的补偿作用，在研究采取相关配套措施的基础上，进一步降低社区卫生服务机构销售药品的实际加价率。社区卫生服务机构销售政府定价的药品，其零售价格在不高于政府规定的最高零售价格前提下，以药品生产企业实际出厂（口岸）价加规定流通差价率作价。药品生产经营企业，要主动向社区卫生服务机构提供零售价格建议。对不提供零售价格建议的，社区卫生服务机构可拒绝采购和使用。
五、鼓励廉价药品的生产、供应和使用。研究制定供应社区卫生服务机构使用的廉价药品政策。鼓励药品生产和经营企业在保证药品质量的前提下，通过简化包装、定点生产、统一配送等方式降低成本。对定点生产的廉价药品，制定药品价格时可适当放宽生产企业销售利润率。社区卫生服务机构应优先采购和使用廉价药品。
六、强化价格监督检查。城市社区卫生服务机构要健全内部管理制度，自觉执行相关医药价格政策，全面落实价格公示和收费清单制度。各级价格主管部门要加强价格监督检查工作力度，对违反规定的，要按照《价格违法行为行政处罚规定》查处。
各地都要选择部分地区积极开展城市社区卫生服务机构政府集中采购、统一配送、零差率销售药品和医药分开试点工作。价格主管部门和卫生行政部门要加强领导，提高认识，认真贯彻和落实社区卫生服务中的各项价格管理政策和措施，并结合各地的实际情况，制定具体的实施细则。



国家发展改革委
卫 生 部
二〇〇六年六月二十七日



论我国民事诉讼中当事人权利不平等倾向

奚玮

（安徽师范大学法律系，安徽 芜湖 241000）

摘 要： 作为民事诉讼法基本原则的当事人诉讼权利平等原则应当贯穿于整个《民事诉讼法》和民事诉讼过程。我国民事诉讼的立法和司法在原告撤诉和变更诉讼请求、被告提交答辩状、法院依职权更换当事人以及对当事人拒不到庭行为的处理上存在的悖离该原则之处应予以纠正。
关键词： 基本原则；当事人；诉讼权利；平等

在民事诉讼中，诉讼公正是与当事人的地位平等不可分割的，没有平等就不可能体现公正。基于民事诉讼的本质所决定，民事诉讼立法应当在程序构造设计上为双方实施诉讼行为提供充分、平等的诉求和抗辩机会，以此保障双方在诉讼中的均衡对抗。只有法官在审判上恪守中立，对双方当事人一视同仁，且不存在任何偏爱与歧视，才能确保民事诉讼活动的正常开展和获得实效。因此，我国《民事诉讼法》第8条规定，民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件，应当保障和便利当事人行使诉讼权利，对当事人在适用法律上一律平等。法律规定的上述原则，理论上将其概括为当事人诉讼权利平等原则，其涵义主要包括以下两个方面：
1、双方当事人的诉讼地位平等。诉讼地位的平等并不是说当事人双方权利义务的相等或相同，而是指无论当事人一方社会地位如何，都应当平等地享有《民事诉讼法》所给予的诉讼权利，承担《民事诉讼法》所规定的诉讼义务。《民事诉讼法》关于原告与被告权利义务的具体规定因其诉与被诉的差异而有所不同，但这种差异并不会给双方在诉讼中造成实质上的不平等。
2、当事人在诉讼中的诉讼攻击和防御是平等的。一方面，双方都有提出有利于自己的诉讼资料的权利。例如，双方都有陈述案件事实的权利。另一方面，一方实施诉讼攻击时，另一方则有进行防御的权利。例如，一方当事人提出主张时，另一方有反驳对方提出的主张的权利。一方提出证据证明时，另一方有提出反证的权利。不能只给予一方提出主张、陈述的机会，而不给予另一方反驳、陈述的机会。[1]无论是职权主义诉讼模式，还是当事人主义的诉讼模式都十分强调双方当事人的平等对抗，将双方置于平等的地位，使双方均等地获得攻防的手段。
民事诉讼基本原则乃是贯穿于整个《民事诉讼法》和民事诉讼过程的根本性和指导性规则，其效力应当是贯彻始终的。作为基本原则的当事人诉讼权利平等原则在民事诉讼法中生效的领域应当是完全的，对民事诉讼法的全部规范都具有导向作用。通过基本原则的规制，民事诉讼法法关于其他的具体制度、条款的规定才能不偏离民事诉讼目的、不偏离诉讼公正的价值取向。[2]然而，考察我国现行《民事诉讼法》的规定，不难发现其中某些诉讼制度的建构并不完全符合甚至直接悖离当事人诉讼权利平等原则。我国民事诉讼中的当事人诉讼权利不平等倾向主要表现在以下五个方面：
一、对被告按期提交答辩状缺乏刚性约束
我国《民事诉讼法》第113条第2款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送给被告，被告在受到之日起十五日内提出答辩状。¼¼被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”该条第1款虽然规定了被告提出答辩状的时限，但没有规定被告在此期间不提出答辩状的法律后果，从而使该时限的规定形同虚设。而且从该条第2款规定来看，立法上显然是将按期提交答辩状作为被告享有的一项诉讼权利加以规定的。同时诉讼理论之通说也认为，“答辩是被告的诉讼权利。他可以答辩也可不予答辩，既可在准备阶段答辩，也可在诉讼的其他阶段答辩。”[3]
正是由于现行立法对被告提出答辩状的行为缺少应有的刚性约束，加之诉讼理论对此问题的漠视，从而直接导致审判实践中出现诸多弊端。从我国的民事诉讼实践来看，被告一般都不按期向受诉法院提交答辩状。究其原因，主要在于有相当数量的被告，基于诉讼技巧和诉讼策略的考虑，不愿让原告了解自己对起诉主张和证据的态度，从而对自己的反驳和主张作进一步论辩，以便给对方当事人一个措手不及，为其收集对抗证据制造难题。同时，“由于被告不在规定的时限内提出答辩状不仅没有任何不利的影响或不利的法律后果，而且诉讼的拖延在客观上反而对被告有利，而对权利主张者不利，因此更促使被告不在答辩状提出期间内提出答辩状。” [4]这样做的结果，不仅会无谓增加庭审负担，影响庭审效率，引发诉讼迟延，而且更为严重的是，他使原告一方因此丧失了作为诉讼当事人原本均应享有的对对方当事人诉讼主张的了解权，不当削弱了原告的攻击力量，从而使其处于与被告相比显然并非公平的诉讼境地，直接有违民事诉讼法所确立的当事人双方诉讼权利平等之基本原则。笔者认为，为了保证原被告双方的平等对抗与参与，必须从立法上强化对被告限期提交答辩状的约束力度，并明确规定被告预期不提出答辩状所应承担的法律后果，以使原告一方能够及时地了解被告的抗辩要点并据此进一步做好相应的出庭准备，使原被告双方拥有平等的“攻击武器”。
二、在撤诉问题上被告没有说“不”的权利
我国《民事诉讼法》第131条第1款规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，有人民法院裁定。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第161条规定：“当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，如果当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准撤诉或者不按撤诉处理”。根据上述规定，是否准许被告撤诉完全由法院决定。审判实践中，法院在决定是否准许被告撤诉时，基本上不征求被告的意见，更不说给被告对此表示反对意见的权利。然而笔者认为，在撤诉问题上完全不考虑被告的意愿，不给他说“不”的权利，有违诉讼公正，也有悖于我国民事诉讼法规定的当事人诉讼权利平等原则。
原告申请撤诉的原因不一而足。有的是因为在诉讼外与被告已达成了和解协议因而已无必要将诉讼继续下去，有的是担心诉讼会破坏已与被告建立起的长期合作关系，有的是感到自己对诉讼所做的准备尚不充分，有的是发现自己的原主张或诉讼请求难以成立，有的则是因为诉讼发展的趋势超出自己原先乐观的预期，诉讼胜负难卜，甚至渐成败势。从被告方来说，他为抗辩原告的指控而参加诉讼，在财产上、时间上、精力上都有不同程度的付出，对诉讼结果有期待利益。尤其是当被告认为原告的起诉毫无道理甚至是“恶人先告状”时往往便具有在法庭上击败原告，打赢官司，以证明自己无过错、无责任的强烈欲望。这种欲望使被告不愿让原告撤回起诉，而是坚持要把诉讼进行到底，以弄清是非责任。撤诉只取决于原告和法院，就等于承认和允许原告可以通过撤诉手段轻易使被告丢失追求胜诉的权利和机会，而且假如原告为避免败诉而申请撤诉，法院准予撤诉，被告的诉讼损失就无法弥补，其合法权益就无法得到有效的保护。另外，根据我国《民事诉讼法》第111条的规定，原告撤诉后并未丧失再次起诉的权利，而一旦原告再次起诉，被告将不得不再次遭遇诉累，这对被告显然是极不公平的。如果原告出于玩弄诉讼技巧及拖垮对方当事人之不良目的，视诉讼为儿戏，无理取闹，反复撤诉、起诉，被告就更是倍受讼累之苦。
原被告平等的诉讼地位要求法律给予他们以平等的诉讼权利，这些平等的诉讼权利，一方面表现为原、被告享有同样的诉讼权利，另一方面表现为原被告享有相互对应的诉讼权利。从诉讼权利平等原则出发，原告有撤诉权，但如果其撤诉权是在被告收到起诉状副本后行使的，被告则有决定是否同意撤诉的权利，这便是被告对原告撤诉权的一个对应性诉讼权利。给被告这样一个对应性诉讼权利，将弥补原告滥诉之后还可以通过撤诉逃避败诉的立法漏洞。
笔者认为，人民法院在决定是否准许原告撤诉的问题上，应当根据诉讼阶段的不同酌情考虑被告的意见。在向被告送达起诉状副本前原告申请撤诉的，法院原则上都得准许。在向被告送达起诉状副本后原告申请撤诉的，法院应在征求被告的意见后进行审查再决定是否准许原告撤诉。唯有如此，才便于当事人确定在什么阶段行使撤诉权，才利于保护被告的合法权益，同时也便于法院正确裁定是否准许撤诉。
三、民事审判实践中仍坚持更换当事人的做法
更换当事人，是指在诉讼过程中，人民法院发现起诉或应诉的人不符合当事人条件的，通知符合条件的当事人参加诉讼，而让不符合条件的当事人退出诉讼的一种活动。[5]
我国1982年《民事诉讼法（试行）》第90条规定：“起诉或应诉的人不符合当事人条件的，人民法院应当通知符合条件的当事人参加诉讼，更换不符合条件的当事人”。最高人民法院对此作了如下的司法解释：在诉讼进行中，发现当事人不符合当事人的，应根据第90条的规定进行更换。通知更换后，不符合条件的原告不愿意退出诉讼的，以裁定驳回起诉，符合条件的原告全部不愿参加诉讼的，可终结案件的审理。被告不符合条件，原告不同意更换的，裁定驳回起诉。
尽管1991年民事诉讼法 修改，取消了更换不正当当事人的有关规定，但一些民事诉讼法学者仍然坚持当事人更换的理论， [6]司法实践中仍有更换当事人的做法。客观地分析更换当事人的理论，其也具有合理的一面，即通过更换当事人，使诉讼在法院认定的正当当事人之间进行，有利于彻底解决纠纷，并避免累讼。然而，更换当事人的弊端也是显而易见的。
更换当事人从某种意义上讲，是对提出诉的原告的袒护，同时是对诉中所列被告的诉讼利益的轻视。依照辩论式诉讼的规则，双方当事人平等地行使辩论权，并以其辩论结果去求得胜诉。诉中确定的当事人是否为争议实体法律关系中的真正权利主体或真正义务主体，常常是双方当事人辩论的重要内容之一。如果被告在辩论中已举证证明原告不是真正的真正权利主体或者证明自己不是真正的义务主体，那么，该被告就有权获得胜诉，并要求原告承担自己的诉讼损失。然而，每当被告能证明这一问题已胜诉在望时，法院就依职权更换当事人，使被告的诉讼利益成为泡影，使本该败诉的原告获得转机，转败为胜。这一切对于被告来说，显然是不公平的，就辩论式的诉讼而言，这种审判方式是有失公正的。另外，依辩论式的诉讼，诉讼当事人应由诉方在诉中确定，由此也决定了原告应负相应的举证责任，证明诉中所列当事人 与争议实体法律关系中的两方主体是一致的，如果不能证明，原告应承担败诉的后果。明确这一规则，将是对提出诉的一方当事人的告诫，即诉方在诉中不可随意确定当事人，对其确定的当事人 要负举证责任，否则，将负败诉后果。这种告诫非常必要，它能有效避免滥诉和随意确定当事人的现象。试想，如果诉中当事人确定不当，法院就依职权更换，这不仅是人为减轻原告方的举证责任，而且给予出一种不良的暗示，即诉方只需在诉中列出当事人 ，可以不论其正当与否，因为若不正当，法院会更换的，特别是在确定被告时，原告只需列一个被告即可，列的不对，自有法院去找来正当被告进行更换。这无疑会增加原告在确定当事人时对法院的依赖性，由此也易导致滥诉。[7]
权衡更换当事人理论的利与弊，应该说，法院不依职权更换当事人更符合辩论式诉讼的规则，或许正是基于此，我国现行《民事诉讼法》已取消了原《民事诉讼法（试行）》中关于更换当事人的规定。笔者认为，司法实践中存在的更换当事人的做法不但没有法律依据，也是对当事人诉讼权利平等原则的违背，应予纠正。
四、对拒不到庭行为的处理因当事人的诉讼地位而异
我国《民事诉讼法》第129条规定：“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决。”第130条规定：“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”第131条规定：“人民法院裁定不准撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”这三个法条构成了我国缺席审判制度的基本内容。根据上述规定，我国对原告缺席的处理，是“可以按撤诉处理”，而对被告缺席的处理，则是“可以缺席判决”。按撤诉处理与缺席判决这两种不同的处理方法所具有的法律后果显然是不同的。按撤诉处理，所涉及的只是原告的起诉权，由于人民法院对原双方当事人之间的实体权利义务争议并未作出决断，原告的实体权利依然存在，按撤诉处理后，原告仍可以同一事实和理由，依同一诉讼标的对同一被告再次提起诉讼，对此人民法院应予受理。[8] 而缺席判决的效力等同于对席判决，其解决的是当事人双方争执的实体权利与义务关系，判决一经生效，当事人不得以同一事实和理由，依同一诉讼标的对同一被告再次提起诉讼，当事人提起诉讼的，人民法院也应当以违反“一事不再理”的原则为由不予受理或驳回起诉。可见，我国现行《民事诉讼法》对待原被告当事人缺席的处理方法与当事人诉讼权利平等原则是背道而驶的。对于对原告缺席的处理，可以按撤诉处理，其立法本意可能是对当事人诉讼权利的尊重。但事实上，这样做充其量只能算是对原告一方诉讼权利的尊重，而严重忽视了被告的诉讼权利，破坏了攻击防御平衡的民事诉讼结构，从而损害了法律本身的公正。“不论在对抗制诉讼中，还是在质问制诉讼中，通常都有将被告推测为不法行为人的倾向。在民事诉讼中，对被告行为正当性的否定估计一般高于对原告的推测，因为原告胜诉率较高已经成为人们的一种生活经验。所以，程序立法中不歧视被告，甚至在某种意义上给予被告更为充分的抗辩手段，是体现诉讼过程中当事人地位平等的必然要求” [9]笔者认为，在对我国缺席审判制度重新进行设计时，应当确保程序公正，无论是对于原告缺席，还是对于被告缺席，都应平等对待，而不得对被告作出任何歧视性规定。
五、立法对于原告变更诉讼请求未有限制性规定
我国《民事诉讼法》第52条规定：“原告可以放弃或者变更诉讼请求”。可见，我国立法对于原告变更诉讼请求没有任何限制性的规定，特别是是否需要经过被告同意，无论是《民事诉讼法》本身还是最高人民法院的司法解释均未作出明确规定。从审判实践看，原告通常是在被告应诉后甚至是在开庭审理中的法庭调查阶段提出变更诉讼请求的申请的，而法院则往往是不征求被告的意见就同意原告的申请，将变更后的诉讼请求记入审判笔录后继续开庭。这在司法实践中产生了许多不利影响。尤其是在原告诉讼请求的变更直接导致诉讼标的的变更时会给被告的防御带来极大的不便。因为针对原告的诉讼请求，被告已进行了答辩，并已经为反驳原告的主张收集了证据，对原告所提供的证据作好了质证的准备，原告的诉讼请求一旦变更，被告辛辛苦苦进行的全部诉讼活动便失去了意义，一切又需从头开始。如果法官在法庭调查过程中同意原告提出的口头变更诉讼请求的要求并继续开庭，对被告利益的损害就更大，因为这意味着在受到原告突然袭击的情况下被告不得不仓促应战。[10]例如，甲将其一间房屋租给乙使用。合同约定租赁期为三年，房租按月支付。一年后，由于乙不能按时交纳房租，甲提起诉讼，请求被告乙支付房租。在被告乙已根据原告甲在诉状中提出的给付租金之请求，递交了答辩状，阐述了未能按期交付房租之理由，并表明愿意满足原告甲之诉讼请求；尔后，原告甲又改为诉请被告乙解除租赁合同。对此，如果不加任何限制，其结果，不仅是给被告的应诉活动与法院的审判工作带来许多不便，更重要的是直接影响到被告的诉讼权利乃至实体权利。因此，对于原告变更诉讼请求应当有一定的限制，而不能任其随意变更。德国、日本等国在民事诉讼立法上，都对原告变更诉讼请求之权利作了适当限制。例如，德国《民事诉讼法》第263条（诉之变更）规定：“诉讼系属发生后，在被告同意或法院认为有助于诉讼时，准许为诉之变更。”同时，该法还在第267条（对诉之变更的同意的推定）对被告作了相应的规定：“被告对于诉之变更，不表示异议而就变更后之诉进行言辞辩论者，视为同意诉之变更。”日本《民事诉讼法》第143条（变更诉讼）第4款规定：“法院认为变更请求或请求的原因不当时，根据申请或以职权，应作出不准变更的裁定。”这些规定都不乏其合理性，可为我们所借鉴。笔者建议将我国《民事诉讼法》第52条修改为：“原告放弃或者变更诉讼请求，应征得被告的同意或者经人民法院许可。被告在原告放弃或者变更诉讼请求后，未提出异议或者继续应诉答辩的，视为同意原告放弃或者变更诉讼请求。” [11]
法律文本是简要的和静止的，而社会生活却是无比复杂且处于不断发展变化之中，因此，再富于智慧的立法者也不可能制定出可以预见一切并完全合理地解决一切矛盾的民事诉讼法典，法律总是要不断修改和调整的。民事诉讼基本原则的功能之一乃在于为《民事诉讼法》的局部修改和调整提供了依据。当既定的《民事诉讼法》的局部规定滞后时，立法者应当以民事诉讼的基本原则为依据对其进行修改和调整，保持修改和调整后的具体规定与《民事诉讼法》基本原则的一致性 。[12]因此，《民事诉讼法》的上述缺陷，应当通过修改立法来加以完善，以使《民事诉讼法》的整个程序设计都与基本原则相一致。
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参考文献：
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[12] 张卫平.民事诉讼法教程[M]. 北京：法律出版社，1998，69
（载《中华社科论坛》2003年第3期）