论民法上的公共利益原则

王胜宇


　　一、导论
　　在我国民事审判中，曾经出现过用公共利益原则判案的情况，如曾经的“包二奶”案，社会影响很大，人们对此的争议也颇大。由于社会生活的不确定性、复杂性，而立法的智慧也是有限的，所以，需要“公共利益”这样一些不确定的概念作为一种兜底条款，让法有相对的伸缩空间，操作起来更具有灵活性。这本身也符合合同法的基本规律和现代立法的基本趋势，使法律的生命力和活力更强。但应当看到的是，“公共利益”这一概念的内涵和外延都是非常不确定的，因此，我们有必要探究公共利益的内涵，以指导涉及公共利益的司法审查。
　　二、对公共利益的追溯和理解
　　 (一)关于“公共利益”的立法例
　　我国《民法通则》、《合同法》上均有公共利益条款。有关的法律上的措辞有：公共利益、社会公德、国家经济计划、社会经济秩序、公共秩序等。立法措辞上显得有点混乱，但从其他措辞的基本意义来看，我国的公共利益的概念是和其他国家的“公序良俗”概念是基本相当的。
　　世界范围内首先以法律形式将公序良俗原则规定下来的是1804年《法国民法典》。该法典第6条规定:“个人不得以特别约定违反有关公共秩序与善良风俗的法律。”第1131条和第1133条规定:“原因违反善良风俗或公共秩序时,此种原因为不法原因;基于不法原因的债,不发生任何效力。”此时,公序良俗不过是对于契约自由原则的例外的限制。到了《德国民法典》,公序良俗的观点成为了支配私法全部领域的基本原则,该法典第138条规定:“违反善良风俗的法律行为,无效。”以后许多国家或地区制定的民法典纷纷效仿这一规定。如《日本民法典》第90条规定:“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为,为无效。”我国台湾地区民法典第72条规定:“法律行为,有悖于公共秩序或善良风俗者,无效。”《苏俄民法典》第49条规定:“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效。”《民主德国民法典》第68条规定:“为社会主义道德准则所不容的契约无效。”

　　（二）、关于公共利益的理论性认识及其评估
　　1、主观公共利益论和客观公共利益论
　　防止恣意决定公共利益的含义，存在着两种进路。一种是从实体出发，说明权力的合法边界；另一种是从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制恣意行使权力。按照前一进路，客观上存在公共利益概念的合法边界；按照后一进路，公共利益概念是主观的，随参与决策程序的主体以及决策规则的不同而有所变化。
　　2、公共利益客观说在大陆法学上受到重视。德国学者华特克莱恩的“量广”、“质高”理论，影响颇大。华特认为，公共利益是受益者尽量广、对受益人生活尽量有益的事物。此外，在经济学上的公共货物理论也提供了一种客观解释。该理论把产品和服务分为公共货物和私人货物。在私人提供公共货物的情况下，消费者将“免费乘车”，即享有这些货物而不付款。潜在的供货人会因此转向其他地方谋取利润。因此，如果私人无法提供某种公共产品或者服务，那么，它就需要由国家予以实现的公共利益。公共货物说的理论大致是清晰的，然而在现实生活中，公共货物的外延却是一个悬而未决的问题。
　　公共利益客观说是有它的意义的，但是实际上并不能提供公共利益性的客观判断标准。更令人不安的是，公共利益客观说具有决定论的色彩，导致以权威损害民主。因此，另辟蹊径，假定公共利益是主观的抉择，依靠公正的程序界定，在有的时候似乎更能够起到比较好的效果。这就是主观说。
　　3、公共利益的具体表述的两个不同方法
　　第一种方法是，具体列举哪些是属于公共利益。如粱慧星的《物权法（草案）》中第48条对公共利益的表述是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”走的是日韩等国的列举概括。在我国的其他单行立法中，也是有这些方面的列举性概括的，比如，我国信托法第六十条，就规定了几种类型的信托属于公共信托。这些列举虽然不能完全确定公共利用的内涵，但有在部分领域内相对确定的意义。即在这些领域只有这些情况属于公共利益。
　　第二种方法是，澄清公共利益的内在含义。民法学家史尚宽先生在谈到公共利益时指出：“在日本民法不用公共利益二字，而易以公共福祉者，盖以公共利益理解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，该用公共福祉字样，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内。”这种说说旨在表明公共利益并不等同于国家利益。
　　而流行欧美的卢梭式的民主理论则把公共利益界定为所谓公意，或者人民的意志，政府行为的合法性来源于人民意志。还有人把公共利益界定为有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，如果政府的行为表达了这一妥协过程的结果，那么它就是合法的；反之就是不合法的。无论是对公共利益的列举性认识，还是对公共利益本身内涵的追索，都是有它的意义的。列举性认识能够让公共利益的内涵在某些领域相对确定些。而对公共利益概念本身的追索，也使人们在考虑一项事件是不是公共利益所应当注意的几个方面。
　　三、对公共利益加以司法审查的几点建议
　　各国虽然在不同程度上规定了公序良俗原则,但在实践中相当复杂,我们还有必要讲究一些寻求公共利益的基本方法，或者探索一些可以利用的规则。
　　（一）、可以把公共利益进行一定范围内的分类。
　　一些典型的案例和国内外立法已经很好的确认了一些公共利益属性比较明显的情形，对于这些情形可以在我们的立法中进一步确认，并可以在此基础上可以探讨对公共利益在一定范围内加以分类从而以类型化的方法将当前社会中的典型的违背公序良俗的行为归纳出来,确立对实务具有指导意义的典型案例,维护法律适用的统一。在德国司法实践中,违反公序良俗原则的主要案例类型有四类。我国学者史尚宽先生则认为,违反公序良俗原则的行为可分为五种类型梁慧星先生认为违反公序良俗的行为可归纳为十种类型。
　　（二）在具体个案中涉及到公共利益的认识的时候，应当先从个案中抽象出来看一般意义上公共利益，然后再回到个案中去。从个案本身看公共利益开始是只能有表面的一般人的心理层面的认识。这就有必要从个案中抽象出一般情况，来同我们以往对公共利益的理解加以比较确定，最后再回到具体的个案中，以指导具体的解决方法。
　　同时，我们注意到，在具体的个案中，我们对公共利益的理解应该打破传统的错误认识。传统上，这时候提到公共利益，就把他归入到很多人的范围中去，而具体的合同条款就属于合同几方的事情。但在实践当中，有些涉及到公共利益的事项，它所实际涉及的也只是一部分人的利益，并非与整个社会每个人的利益相关。而在某一个合同中，合同所涉及的可能只是很少数的人，但是，把合同放在社会领域去看，每一个人都有可能写出相似的条款。所以，每一个合同的背后都暗含着一群人。所以，我们可以在抽象上讲，公共利益是群体性的，个人利益是要服从整体利益的。但在具体的办案中，很多时候却要把实际的公共利益和实际的个人利益看做是一群人与一群人的较量，而不是一群人对几个人的较量。有了这种认识，就能够一定程度上预防假借公共利益，以所谓的多数人的利益来压制具体相对人的利益。
　　（三）公共利益不仅仅是个法律概念，有时候还被看作是个政治概念。所以有时候在评价公共利益的时候要注意一个政策导向的问题。由于特殊的历史背景，国家政策、指令性计划在我国曾有法律的权威性。但是我国新的合同法却没有确定这种做法。按照“新法优于旧法”的原则，违反政策、指令性计划的合同并不当然无效。虽然他们在实践中发挥了很大的作用，但应该把他们也纳入公共利益这个框架中加以考量，避免某些人、部门打着国家政策、指令性计划之名，行谋取不法利益之实。
（四）在具体的个案中，公共利益是排除合意的。合同虽然从起初是合同各方之间权利义务的规定，但是这种合意超过合理的界限的时候，即使合同各方认为他们是符合公共利益的，但是否真的符合，仍然需要外在的裁判者加以裁判。因此，关于公共利益的认识是不能调解的，在问题的定性上，必须由裁判者给出明确的判断。
　　（五）公共利益是相对保守的。看一个事情是否符合公序良俗，一般应当基于就过去对这项公序良俗的共同性理解或者过去社会对这项公序良俗的一般心理认识。以个案来否定、打破既有的认识是有很大的风险的，所以也是必须慎重的。比如说，一个人定了个合同，把他的遗产赠与他的情妇。那么这个合同就是无效的。
　　（六）公共利益的最终界定机关应该是法院。要正确处理行政机关的界定和法院之间界定的协调。鉴于目前司法机关受到地方政府很大影响的实际，有必要提高“公共利益”争议案件的审级，当事人一方是县级政府的，一审则由中院审理，以此照推，以切实维护公共利益不被滥用。
　　（七）公共利益不是经营性的利益，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追逐利润。否则，不成为社会“不特定的多数人”服务。公共利益注重福利性，而非获利性。注意到了这点，就能一定程度上警惕有些人因为某些事项内在的获利性诱惑，打着公共利益的旗号，损害相对方的权益。


北安市人民法院 王胜宇
河北省人民政府


河北省自然科学基金管理办法


河北省人民政府令〔2009〕第5号



《河北省自然科学基金管理办法》已经2009年7月6日省政府第38次常务会议讨论通过，现予公布，自2009年9月1日起施行。




省长 胡春华


二○○九年七月八日



第一章总则


第一条为规范自然科学基金的使用与管理，提高其使用效益，促进本省自然科学基础研究和科学技术人才培养工作，增强自主创新能力，制定本办法。

第二条省人民政府设立省自然科学基金（以下简称自然科学基金），用于资助符合本省国民经济和社会发展规划、科学技术发展规划要求的自然科学基础研究项目。

第三条自然科学基金资助工作遵循公开、公平、公正的原则，实行尊重科学、发扬民主、提倡竞争、促进合作、激励创新和引领未来的方针。

第四条省人民政府科学技术行政部门主管本省的自然科学基金工作。

省人民政府设置的自然科学基金管理机构（以下简称基金管理机构）负责本省自然科学基金的具体管理工作。基金管理机构实行委员会制，成员由省人民政府科学技术行政部门和其他有关部门的负责人及专家组成。

省人民政府财政部门依法对自然科学基金的预算、财务进行管理和监督。审计机关依法对自然科学基金的使用情况实施审计监督。

第五条自然科学基金的经费纳入省财政预算，并随着财政收入的增长而逐年增加。

鼓励自然人、法人和其他组织向自然科学基金捐资，并按规定用于自然科学基础研究工作。

第二章发展规划与年度基金项目指南

第六条基金管理机构应当根据本省的国民经济和社会发展规划、科学技术发展规划及科学技术发展状况，组织制订自然科学基金发展规划和年度基金项目指南，报省科学技术行政部门核准后实施。

第七条自然科学基金发展规划、年度基金项目指南应当确定本省优先发展的自然科学基础研究特别是应用基础研究的方向，有关青年科学技术人才的培养措施，以及鼓励、支持企业与高等院校、科学研究机构联合开展有利于提高企业自主创新能力的自然科学基础研究的具体措施。

第八条基金管理机构在制订自然科学基金发展规划和年度基金项目指南时，应当广泛征集高等院校、科学研究机构、学术团体和有关国家机关、企业的意见，组织有关专家进行科学论证。

第九条自然科学基金发展规划确定后，基金管理机构应当在7日内向社会公布。

基金管理机构应当在受理自然科学基金资助项目（以下简称基金资助项目）申请之日的30日前，向社会公布年度基金项目指南，并及时受理有关单位和个人的咨询。

第三章申请与评审

第十条申请基金资助项目的人员（以下简称申请人）应当是所申请基金资助项目的负责人，具有自然科学基础研究经历，并取得中级以上专业技术职称或者硕士以上学位。

第十一条申请人应当通过其所在的并由基金管理机构注册为基金资助项目管理依托单位（以下简称依托单位）的高等院校、科学研究机构和其他有关企事业单位，申请基金资助项目。

申请人没有工作单位或者所在单位不是依托单位的，经有关依托单位同意后，可以将该单位作为依托单位申请基金资助项目。

第十二条依托单位应当组织、指导申请人进行基金资助项目申请工作，并负责审查、确认基金资助项目申请材料的真实性。

第十三条申请人应当按照自然科学基金发展规划和年度基金项目指南的要求确定基金资助项目，并在规定期限内通过依托单位向基金管理机构提交基金资助项目申请材料。年度基金项目指南对申请人有特别要求的，还应当按要求提交相关材料。

申请人申请的基金资助项目的研究内容已经从其他渠道获得资助的，应当在申请材料中如实说明。

申请人和参与者应当对其申请材料的真实性负责，不得伪造、变造申请材料。

第十四条有下列情形之一的，不得申请基金资助项目：

（一）申请人不具备本办法第十条规定条件的；

（二）申请人没有依托单位的；

（三）申请材料不符合年度基金项目指南要求的；

（四）申请人、参与者申请和正在实施的基金资助项目超过基金管理机构规定数额的。

第十五条基金管理机构收到基金资助项目申请后，应当依次组织进行申请材料初步审查、同行专家通讯评审和专家会议评审工作。

第十六条基金管理机构应当选择具有较高学术水平、良好职业道德的专家建立基金资助项目评审专家库，并随机选择同行专家参与基金资助项目评审工作。

第十七条评审专家对申请的基金资助项目，应当从项目的科学价值、创新性、社会影响、研究方案的可行性、基金资助项目经费使用计划的合理性，以及申请人和参与者的研究经历、研究内容获得其他资助的情况、申请人以往和正在实施的基金资助项目的完成或者进展情况等方面，进行独立判断和公正评价，提出评审意见。

第十八条基金管理机构应当根据专家会议对申请的基金资助项目的评审意见，经集体讨论后提出基金资助项目，报省科学技术行政部门核准，并自核准之日起15个工作日内以书面形式通知申请人的依托单位。依托单位应当自接到书面通知之日起5个工作日内通知申请人。

基金管理机构不得因与评审专家有不同学术观点而否定专家评审意见。

第十九条基金管理机构的组成人员、评审专家是基金资助项目的申请人、参与者，是申请人、参与者的近亲属或者与其有其他关系可能影响公正评审的，应当主动申明并申请回避相关基金资助项目的评审工作。

基金管理机构对有前款规定情形的人员可以直接作出回避决定。

申请人可以向基金管理机构提出不适宜评审其申请的基金资助项目的评审专家名单，并说明理由。基金管理机构在选择评审专家时应当予以考虑。

第二十条基金管理机构的专职工作人员不得申请或者参与基金资助项目。

基金管理机构及其工作人员不得违法干预评审专家的评审工作。

第二十一条基金管理机构及其工作人员和评审专家应当为申请人保守技术秘密，不得擅自披露未公开的与评审工作有关的信息。

第四章资助与实施

第二十二条依托单位收到基金管理机构对基金资助项目予以资助的书面通知后，应当在20个工作日内，组织项目负责人按照该项目的申请材料、专家会议评审意见等有关材料，填写基金资助项目计划书，报基金管理机构备案。

填写基金资助项目计划书时，除按照专家会议评审意见和基金资助额度作适当调整外，不得改变申请材料的内容。

第二十三条基金资助项目计划书备案后，基金管理机构应当及时申请省财政部门向依托单位拨付相关经费。依托单位收到经费后，应当在5个工作日内报告基金管理机构，并通知项目负责人。

基金资助项目经费必须按规定用途使用，任何单位和个人不得侵占、截留或者挪用。

第二十四条依托单位应当为基金资助项目的实施提供必要的工作条件和工作时间；跟踪检查项目的实施情况，对基金资助项目经费的使用情况进行监督；审查项目年度进展报告，按期汇总后报基金管理机构；配合基金管理机构对项目的实施情况进行监督检查。

第二十五条基金资助项目的负责人应当按基金资助项目计划书组织开展研究工作，如实做好项目实施情况的原始记录，并按期向依托单位提交项目年度进展报告。

第二十六条在基金资助项目实施中需要对项目计划书的内容作重大改变的，项目负责人应当及时提出申请，经依托单位同意后报基金管理机构研究决定。

第二十七条在基金资助项目实施过程中，依托单位不得擅自变更项目负责人。

基金资助项目负责人有下列情形之一的，依托单位应当及时提出变更项目负责人或者终止项目实施的申请，报基金管理机构批准；基金管理机构也可以直接作出终止项目实施的决定：

（一）因工作调动和辞职等原因不再是依托单位工作人员的；

（二）因患病、死亡等原因不能继续开展基金资助项目研究工作的；

（三）在科学研究中有剽窃他人成果或者弄虚作假行为的。

基金资助项目负责人调动到本省其他依托单位工作的，经现工作单位与原依托单位协商一致并报基金管理机构备案后，可以变更其依托单位；现工作单位与原依托单位协商不成的，基金管理机构可以作出变更其依托单位或者终止其项目实施的决定。

第二十八条基金资助项目负责人应当自基金资助项目计划书确定的研究期限届满之日起60日内，通过依托单位向基金管理机构提交项目验收申请报告。项目取得研究成果的，应当同时提交研究成果报告。

依托单位对项目验收申请报告进行审查时，应当查验基金资助项目实施情况的原始记录并登记存档。

第二十九条取得研究成果基金资助项目向社会公布或者应用时，应当注明“河北省自然科学基金资助”的文字和项目编号。

第五章监督与管理

第三十条基金管理机构应当对基金资助项目的实施情况进行监督检查，并将监督检查结果作为对项目负责人及其依托单位和其他有关人员进行考核以及对项目负责人是否继续予以资助的依据。

第三十一条基金管理机构可以采取询问有关当事人，检查基金资助项目的原始记录、有关财务账簿和现场查验等方式，对项目的实施情况进行监督检查。

第三十二条基金管理机构应当在每年第一季度，向社会公布上一年度本省的自然科学基金资助情况和对基金资助项目实施的监督管理情况。

省财政部门、科学技术行政部门应当定期组织进行对自然科学基金使用绩效的评价工作，并将评价结果作为以后年度进行自然科学基金预算决策和审查自然科学基金项目申请的重要依据。

第三十三条任何单位或者个人发现基金管理机构的工作人员，申请人或者项目负责人、参与者，依托单位及其负责基金资助项目管理工作的人员和评审专家有违反本办法规定行为的，都可以向省科学技术行政部门或者其他有关部门举报。接到举报的部门应当及时对举报事项进行调查核实，对查证属实的依法予以处理，并为举报人保密。

第三十四条申请人、基金资助项目负责人和参与者违反本办法规定，有下列行为之一的，由基金管理机构暂缓拨付基金资助项目经费，并责令限期改正；逾期不改正的，撤销原资助决定，追回已拨付的基金资助项目经费；情节严重的5年内不得申请或者参与申请基金资助项目：

（一）伪造、变造基金资助项目申请材料的；

（二）侵占、挪用基金资助项目经费的；

（三）不按基金资助项目计划书组织开展研究工作的；

（四）不如实做好项目实施情况的原始记录；不按规定提交项目年度进展报告、项目验收申请报告或者研究成果报告的；

（五）在基金资助项目实施中擅自对项目计划书的内容作重大改变的。

第三十五条依托单位有下列情形之一的，由基金管理机构责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，取消其依托单位资格：

（一）不按规定审查、确认基金资助项目申请材料的真实性的；

（二）侵占、截留或者挪用基金资助项目经费的；

（三）不按规定履行对基金资助项目实施的保障和监督管理职责的；

（四）在基金资助项目实施过程中违反规定擅自变更项目负责人的。

第三十六条评审专家有下列行为之一的，由基金管理机构责令限期改正；情节严重的，基金管理机构不得再聘请其担任评审专家：

（一）不按规定履行基金资助项目评审工作职责的；

（二）在评审工作中不按规定申请回避的；

（三）泄露申请人的技术秘密或者未公开的与评审工作有关的信息的；

（四）在评审工作中徇私舞弊或者利用评审工作的便利谋取不正当利益的。

第三十七条基金管理机构工作人员有下列行为之一的，由省科学技术行政部门责令限期改正；情节严重的，依法给予处分：

（一）违法干预评审专家的评审工作的；

（二）在自然科学基金管理工作中不依法履行职责的；

（三）本办法第三十六条第二项、第三项和第四项规定的行为。

第六章附则

第三十八条本办法自2009年9月1日起施行。