从有限公司股权出质登记手续办理看股权质押法理及实务注意事项

王克


　　内容摘要：笔者作为研习公司法、专司从事公司投资并购业务的律师，经常为企业间债权投资、股权投资及相关的股权质押担保提供法律服务。公司间债权投资（资金拆借）并辅之以股权质押担保，层出不穷，笔者以亲身经历过的若干企业间资金拆借并辅以有限公司股权质押担保案例，来说明股权质押融资过程中，在出质股权所在公司的工商登记机关办理股权质押设立登记，应该注意的有关事项及法理分析。
　　关键词：有限公司股权质押 股权出质 股权出质设立登记 股权出质登记申请

　　企业间资金直接拆借，目前在经济生活中屡见不显，随着金融市场的不断繁荣，经济发达地区的司法审判实务对此也逐渐持宽容的态度，有关这方面言之凿凿、比较有说服力的理论论文、司法判例也比较多，这里不再赘述。本文需要说明的是，为保证企业间资金拆借所辅之的股权质押等担保的有效性，企业间资金拆借往往采用资金提供方委托金融机构向资金需求方，发放委托贷款的方式，同时将各种担保的受益人主体列为受托金融机构，以避免企业间直接资金拆借合同因可能被宣告无效、进而导致股权质押等担保无效的法律风险。本文依此为契机，结合工商登记机关实践中对股权质押设立登记要求的文书清单，以有限公司股权质押登记为范例，阐述股权质押设立登记手续办理可能涉及到的有关问题。

　　根据2008年10月1日起实施的《工商行政管理机关股权出质登记办法》（国家工商行政管理总局令第32号）第七条“申请股权出质设立登记，应当提交下列材料：（一）申请人签字或者盖章的《股权出质设立登记申请书》；（二）记载有出质人姓名（名称）及其出资额的有限责任公司股东名册复印件或者出质人持有的股份公司股票复印件（均需加盖公司印章）；（三）质权合同；（四）出质人、质权人的主体资格证明或者自然人身份证明复印件（出质人、质权人属于自然人的由本人签名，属于法人的加盖法人印章，下同）；国家工商行政管理总局要求提交的其他材料。指定代表或者共同委托代理人办理的，还应当提交申请人指定代表或者共同委托代理人的证明”，可知股权出质设立登记，部委规章明示要求的资料清单及逐项分析如下（当然该办法第三条确定的“负责出质股权所在公司登记的工商行政管理机关是股权出质登记机关，自不待言，不再赘述”）：

　　1、《股权出质设立登记申请书》
　　为工商登记机关格式表格，需出质人、质权人在相应位置签章，如质押合同当事人都是法人的，一般加盖出质人和质权人的公章即可，鲜有工商登记机关要求质押合同当事人的法定代表人签字的，因为法人往往以公章为意思表示的外在表彰。

　　如出质人是自然人时，由于是处分自己价值比较大的资产，需要考虑工商登记机关可能会要求自然人持身份证原件到场面签问题，因为类推自然人拟将其房产进行抵押，如本人不能到场的，房屋登记机关会要求其提供经公证的委托他人代为办理的授权书，或者本人到场面签。但股权质押融资过程中，经济交往频繁复杂，作为出质人的自然人往往是日理万机的企业家，到场面签一般是强人所难，为规避自然人难以到场面签，笔者经常建议客户以出质股权所在公司的名义，出具一份《说明》或《证明》，证明XX自然人将其所持公司股权出质系其真实的意思表示、出质股权清单明细及签名样式为(出质自然人签字)，来达到第三方中立佐证、补强证据的目的，缓解工商登记机关工作人员要求面签的诉求。

　　2、加盖出质股权所在公司公章的《股东名册》复印件
　　根据笔者为股权出质登记提供法律服务的经验，一般应提供公司盖章的《股东名册》，该《股东名册》应反映股东名称或姓名、出资额、出资比例（股权比例）。如要求《股东名册》披露出资方式、出资时间的，由于出质人可能是通过股权收购、国有股竞拍等方式成为出质股权所在有限公司的股东，这样可能会导致工商登记机关工作人员对法律理解上的误读，与律师产生分歧，如创始股东（发起人）以专利技术、土地使用权等非货币形式出资，而出质人的股权是通过收购创始股东股权而来，如《股东名册》记载出资时间和出资方式，客观法理应以创始股东的出资时间和出资方式来进行记载，股权转让结果是抽象的股东权（抽象的份额权益和义务）的转让，创始股东的非货币出资早已沉淀进入公司，但工商登记机关会认为出质人收购股权的时间是其出资时间，收购需支付对价，则出资方式为货币，如此则出现理解分歧。故，如股权所在公司发生过股权结构变更和股权转让，或者说出质股权是受让他人而来，建议《股东名册》不反映出资时间和出资方式，避免与工商登记机关工作人员产生分歧，导致质押登记手续办理效率降低。该种情形下，工商登记机关工作人员如要求披露的，按照其建议填写出资时间和出资方式。

　　另外，1995年10月1日起实施的《担保法》第七十八条第三款规定有限公司股权质押，“质押合同自股份出质记载于《股东名册》之日起生效”，尽管已经被物权法所确立的“基础合同的生效要件和物权变动要件相区分的原则”所废止，即《担保法》规定有限公司股权质押合同自记载于《股东名册》生效，混淆了质押合同的生效与质押权的设立，但当时立法本意是质押合同记载于股东名册即发生质押权生效的约束效力，而《物权法》第二百二十六条第一款规定，普通有限公司的股权出质自工商行政管理部门办理登记时设立，将质押物权的设立效力和质押合同效力区分开，质押物权的设立效力移至工商出质登记环节。但笔者需要提醒的是，在司法审判实务中，如产生诉讼或纠纷，不排除基层法院法官做其他方面的理解或解释，所以，作为向客户提示或预测一切法律风险的律师，建议不妨在质押合同中明示质押合同自记载于股东名册时生效（尽管有悖上述法理），同时在上述提交给工商登记机关的《股东名册》备注栏，记载此次股权出质事项，并留存一份给质权人，以方便未来行使质押权。

　　3、质权合同
　　质权合同当事人一方如果是自然人，应该由其本人签署质权合同（或股权质押合同），最好不应授权他人签字；当事人一方为法人的，应在质权合同相应位置加盖法人单位章，并由法定代表人或授权代表签字。如果是法定代表人签字的，应提供法定代表人的身份证明及其签字的身份证复印件；如果是授权代表签字的，应提供由加盖法人单位章且有法定代表人签字授权的授权书，并提交被授权人签字的身份证复印件。为方便在工商登记机关办理股权质押登记，应注意该授权书应预留被授权人的签名样式。

　　实践中比较麻烦的是，作为质权人的金融机构负责人已经发生变更，但未办理工商变更登记并更换金融机构营业执照，该种情况如由金融机构签发授权书，应注意以金融机构公章的形式，以整体法人名义签发授权书（包括被授权人签名样式），不再由金融机构法定代表人或负责人签字授权，避免工商机关看到金融机构法定代表人或负责人签字姓名，和金融机构营业执照上显示的法定代表人或负责人不一致。
　　出质人如果是自然人的，为避免未来质权人实现质权时不必要的法律风险和纠纷，应当让出质人的配偶以共有人的名义在质权合同上签字。

　　另外，有些工商登记机关可能会要求质权合同记载质押期限，而《担保法》司法解释第十二条规定“当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期限，对担保物权的存续不具有法律约束力”，遵循的是“从权利命运依赖于主权利”的法理原则，约定质押期限是无效的，但尽管工商登记机关要求，为成功办理股权质押，律师也应尽量在质权合同里反映，并且质押期限不妨约定为自股权出质登记日起，直至涵盖整个主债权的诉讼时效期间，或者约定为无固定期限。

　　4、出质人、质权人的主体资格证明或者自然人身份证明复印
　　主体资格证明文件，对法人而言，一般要求是最新且经年检的企业法人营业执照副本（复印件盖公章），对金融机构的分支机构而言，一般要求是最新且经年检的营业执照副本（复印件盖公章），鲜见对于法人单位要求提供组织机构代码证副本的，但对于金融机构的分支机构，不排除工商登记机关要求提交加盖公章的金融许可证副本复印件。另外，前述证件有的工商登记机关可能查验原件。
　　主体资格证明文件，对于自然人而言，一般是本人签名的自然人身份证明复印件。

　　5、指定代表或者共同委托代理人的证明
　　该证明实际上是委托代理人办理股权登记手续的授权书，系由出质人和质权人在该文书上共同签署，并将代理人的身份证复印件正反两面粘连在该证明上，如出质人或质权人为法人单位的，应在该书面证明的受托人身份证复印件正反两面粘联处加盖骑缝章。

　　实践中，由于各地工商登记机关对《公司法》的理解参差不齐、工商登记机关工作人员担心自己错误履行职责被追究责任、以及中国当前社会信用体系不健全条件下，工商机关工作人员往往以近似“审核制（实质审查）”的态度，要求质权合同双方当事人提交如下之一或若干《工商行政管理机关股权出质登记办法》未明确列示且不尽合乎法理的资料，而且，各地工商登记机关对补充资料要求尺度也不一，以下逐项分析说明：

　　1、借款合同
　　有的工商登记机关在办理股权质押登记时，要求质权合同双方提供被担保的《借款合同》，如为企业之间进行委托贷款，应注意委托贷款法律关系一般采取如下之一方式进行文书安排和架构，1）委托人与受托金融机构签署《委托贷款委托合同》、借入方与受托金融机构签署《委托贷款借款合同》；2）委托人、受托金融机构、借入方签署三方的《委托贷款协议》。根据金融机构实务操作经验和最高人民法院关于委托贷款的有关司法解释，委托贷款法律关系中，受托发放贷款的金融机构，是名义上的贷款催收主体和所有担保的名义受益主体，如受托金融机构怠于起诉借入方的，委托方有权以受托金融机构为被告、借入方为第三方提起诉讼。因此，如办理以登记为设权效力的股权质押担保（或不动产的抵押担保），为避免工商登记机关（房产登记机关）对该种情形下担保受益人主体产生混淆与矛盾，建议律师应首先向办理委托贷款的客户、受托金融机构推荐采用上述第一种方式，进行协议构架安排，不倡导采用签署三方《委托贷款协议》的方式。笔者曾参与办理了一笔委托贷款股权质押担保手续办理，受托金融机构采用上述第二种方式，签署三方《委托贷款协议》，提交工商登记机关工作人员审阅后，工商登记机关工作人员就名义质权人是委托贷款的委托人，还是受托金融机构，与笔者产生分歧。

　　另外，需要说明的是，以有限公司股权质押担保，所担保的主债权往往不一定是借款合同法律关系，也可能是分期付款买卖合同法律关系、租赁法律关系等以金钱为债务标的的债权债务关系，更有甚者，股权质押担保可能作为投资并购、投融资安排某种标的行为的担保，如隐名投资关系（委托持股关系）尽管不被部委规章《公司注册资本登记管理规定》第九条所允许，但商务律师提供法律服务过程中，经常会面对委托持股关系，隐名股东为保障自身权益，要求显名股东将所持股权质押给隐名股东，避免隐名投资所形成的股权被转让；再如，某股东拟出让所持目标公司股权，但囿于法律强制性规定不能立即转让或过户，但又急于收到全部或大部分股权转让款，而股权收购方为避免自己未来难以获得股权的风险，往往要求股权出让方将拟出让股权先质押给股权收购方，待出让股权过户条件成就时，再将质押注销并同时办理过户手续。因此，股权质押所担保的主债权可能是借贷债权、也可能是以金钱为标的其他商业交易债权，也可能担保的是某种履约行为（非以金钱为履约标的），因此，某些工商登记机关要求提交借款法律文书，是站不住脚的。但办理股权质押登记的《股权出质设立登记申请书》明确要求记载债权数额，这给为非金钱标的债权提供担保的股权质押登记，造成一定的登记困扰与麻烦。借鉴规范上市公司股票等有价证券质押的《证券质押登记业务实施细则》第四条、《工商行政管理机关股权出质登记办法》第七条，均未明示单列要求提供借款合同法律文书或主债权法律文书，反映了借款合同或主债权法律文书，非为股权质押登记的必要文件，但辅以“中国证券登记结算有限责任公司或国家工商行政管理总局要求提交的其他资料”来兜底，具体何种资料，未有明示，依赖于登记工作人员现场主观判断要求。

　　2、出质股权所在公司全体股东同意股权出质的《股东会决议》
　　有的工商登记机关在办理有限公司股权质押时，往往要求提交其他股东同意质押的《股东会决议》；结合“小股东拟出质其股权，而持有公司公章的大股东拒绝为小股东出具盖章的股东名册复印件（《工商行政管理机关股权出质登记办法》第一款第项要求）”的现象，一定程度反映了工商登记机关或前述有限公司大股东担心，股权出质会打破有限公司人合性，将“陌生人”引入公司的怵惕心态。并且，有些观点认为，此种情形，应引用《担保法》第七十八条第三款第一句“以有限责任公司的股份处置的，适用公司法股份转让的有关规定”。

　　首先分析《担保法》七十八条第三款“以有限责任公司的股份处置的，适用公司法股份转让的有关规定”，而《公司法》七十二条规定，除非公司章程另有规定，股东之间可以相互转让股权，向第三人转让必须在30日内征求其他股东过半数同意。假定有限公司章程就公司股权转让没有例外约定情形下，按照前述规定，如有限公司股东拟出质其股权的，应当征得其他股东过半数同意，有过半数的其他股东不同意的情况下，拟出质股权的股东，要实现通过股权质押融资的目的，须首先要求不同意的股东购买该股权，只有不同意的其他股东不同意购买的情况下才可以质押。按照这个逻辑，在这个过程中，质押人需要股权转让和设定质押两个意思表示。但是，股东将股权质押的目的在于融资，而并没有将股权进行转让的意思。如果股东意图通过质押融资时并没有转让质押物的意思，那么其质押融资的目的就根本不能实现。相反，如果其已经具有了转让质押物的意思，那么质押融资对其又有何意义。

　　拟出质股权的有限公司股东，在过半数的其他股东不同意质押的情况下，有人认为，可以要求不同意的其他股东作为质押权人。但是根据《担保法》原理，质押担保的目的是担保主债权合同项下债务的履行，没有主债权债务关系的存在，质押合同当然无存在之必要，更无须何谈质押权的设立。因此，拟出质股权的有限公司股东，要求不同意的其他股东作为质押权人，必须同时要求不同意的其他股东对其提供融资，否则将面临法律上的障碍，导致该股东不能通过设定股权质押进行融资。此种观点可以解决质押人须同时具有质押和转让意思表示的难题。但是，按照这种规则，拟出质股权的有限公司股东，进行股权质押融资时，需要30天的通知时间以确定其他股东是否同意质押，该三十日天届满之后，拟出质股权的有限公司股东，另需时间以确定该不同意的股东是否同意提供融资，因此，该规则不能满足拟出质股权的股东尽早实现融资的目的。另外，有限公司股东之间本来就具有一定程度的信任关系，假设其他股东有能力并愿意向拟出质股权的股东提供融资，该股东何须向其他第三人融资。同样，如果不同意的其他股东没有能力或者不愿意向拟出质股权的公司股东提供融资，给拟出质股权的股东在设定质押权融资中设定前述程序又有何意义？
国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2004〕108号




关于贯彻全国依法行政工作电视电话会议精神做好推进依法行政建设法治政府工作的通知
　　

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：

　　2004年6月28日，国务院召开了全国依法行政工作电视电话会议（以下简称“依法行政会议”）。为认真贯彻依法行政会议精神，扎实做好推进依法行政、建设法治政府的工作，现通知如下：

　　一、认真学习依法行政会议文件，深刻领会会议精神，充分认识推进依法行政、建设法治政府的重大意义。

　　依法行政会议是国务院贯彻落实依法治国基本方略的重大行动。在依法行政会议上，温家宝总理深刻阐明了推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，具体提出了推进依法行政、建设法治政府的工作任务，明确要求切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导，为全国各地方、各部门推进依法行政工作指明了方向。

　　各级环保部门要认真组织学习温家宝总理在依法行政会议上的讲话，学习《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、《国务院法制办公室关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》等文件，深刻理解其精神实质，充分认识全面推进依法行政、努力建设法治政府的重大意义，提高各级环保部门领导干部和管理人员依法行政的意识和依法办事的能力。

　　各级环保部门要统一思想，提高认识，站在“三个代表”重要思想和执政为民的高度，牢固树立依法行政、依法管理环境的意识，立足长远，抓好当前，在环境保护领域全面开展推进依法行政、努力建设法治政府的工作。

　　二、按照依法行政会议的部署和要求，扎实做好贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的各项工作。

　　2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》确立了建设法治政府的目标，规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。

　　为贯彻实施《纲要》，2004年4月30日，总局印发了《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》（环发〔2004〕74号），要求各级环保部门按照《纲要》的要求，推进环保部门的依法行政工作。根据《纲要》的要求，总局正在组织制定贯彻落实《纲要》的五年规划，确定环保系统推进依法行政的工作目标、工作步骤、配套制度建设以及各阶段的工作重点。

　　各地环保部门在贯彻落实《纲要》的工作中，要结合总局4月30日的通知要求和全国环保系统推进依法行政的工作目标、工作步骤、配套制度措施，做好当地环保系统的依法行政工作。

　　（一）按照总局确定的以下工作目标，推进当地环保系统依法行政工作。

　　提出环境保护地方性法规和地方政府规章草案、制定环境保护规范性文件等制度建设，符合宪法和法律法规规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会、经济的可持续发展提供制度保障。

　　科学化、民主化、规范化的环境保护决策机制和制度基本形成。环境信息公布全面、准确、及时，社会公众能够有效参与环境保护决策。环境行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

　　环境保护法律、法规、规章和标准得到全面实施，公民、法人和其他组织合法的环境权益得到切实保护，环境违法行为得到及时纠正、制裁。

　　环境行政执法程序得到遵守，环境行政执法行为得到规范。环保部门履行法定职责，不仅遵守环境保护的实体法规定，还严格遵守行政执法的程序法规定，特别是环境保护的现场检查程序、环境许可和审批程序、环境收费程序、环境处罚程序、环境复议程序以及行政应诉程序、行政赔偿程序、强制执行等程序，并使用国家规范的环境行政执法文书。

　　环保部门所拥有的行政权力与所承担的责任紧密挂钩，与环保部门自身的利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，层级监督明显加强，行政监督效能显著提高。

　　环保系统工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段进行环境管理。

　　（二）按照总局确定的以下工作步骤，开展依法行政工作。

　　贯彻实施《纲要》的第一个五年规划，可分为三个阶段执行：

　　第一阶段：准备阶段（2004年10月底以前），各级环保部门要根据《纲要》的要求，从实际出发，制定本单位的实施规划（五年规划），并报上级环保部门备案。

　　第二阶段：实施阶段（2004年11月—2008年12月），各级环保部门要按照五年规划逐年制定年度实施计划，确定贯彻实施《纲要》的阶段任务，分层次、有步骤、有重点地认真组织实施。

　　2004年度实施《纲要》的主要任务，是做好贯彻实施《行政许可法》的各项工作。

　　第三阶段：检查和总结阶段（2009年1月—5月），按五年规划确定的目标、任务和要求，由各级环保部门负责在各自管辖范围内组织开展检查和总结工作，找出存在的问题，制定第二个五年实施规划。

　　（三）建立健全有关配套制度和措施，为《纲要》的全面贯彻实施提供制度保障。

　　健全的制度是依法行政工作落到实处的保障。地方各级环保部门要根据《纲要》的要求，重点建立健全以下配套制度：

　　建立环境立法的专家咨询论证制度。按照实现决策科学化和民主化的要求，建立提出环境保护地方性法规和地方政府规章草案、制定环境保护规范性文件的专家咨询论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，从制度上保证听取法律专家和第一线环境管理人员的意见。

　　强化环境立法的公众参与制度。采取听证会、论证会等形式听取公众意见，必要时在本局（厅）网站和有关环境报刊上公布环境立法草案，广泛征求社会各界意见，增强环境立法项目、立法过程的公开性和透明度。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度，使环境立法更加充分体现最大多数人民群众的最大意愿。

　　建立环境保护法规、规章和其他规范性文件的定期评估和定期清理制度。环境保护法规、规章和其他规范性文件及其确立的重大环境管理制度实施之后，要实行实施效果的定期评估和规范性文件的定期清理制度，并根据实施情况及时按法定程序予以修改或者废止。

　　健全科学民主的环境决策机制。建立健全公众参与、专家论证和环保部门依法决定相结合的环境行政决策机制，并按照修改后的《国务院工作规则》的规定，修订本单位的工作规则，完善环保部门的内部决策规则和行政决策程序，提高决策水平。除依法应当保密的外，通过媒体对外公开环境保护决策的事项、依据和结果。

　　健全环境决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全环境决策责任追究制度，并加强对环境行政决策活动的监督，完善监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当进行环境行政决策活动的，要依法追究责任人的法律责任，实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治要求。

　　建立健全环境保护行政许可听证制度。2004年6月23日，总局发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》（总局令第22号），规定了环境保护行政许可听证的具体范围和有关程序，以及听证参加人享有的权利和承担的义务，并规范了《环境保护行政许可听证告知书》等有关法律文书格式。地方各级环保部门要严格按照《行政许可法》要求，遵守《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的程序，保障公民、法人和其他组织知情权、陈述权和申辩权。

　　推行政务公开制度。在领导体制上，坚持党组（党委）统一领导，综合业务部门主抓，纪检监察部门组织协调；在公开内容上，突出重点，主要抓排污收费、建设项目审批、环保设施验收、废物进口审批等特殊环节；在公开形式上，因地制宜，采用简便有效的公开载体；在工作方法上，始终同反腐倡廉、行风建设相结合；在监督保障上，建立群众与社会参与的监督机制，确保公开的内容真实有效。

　　推行行政执法责任制。总局在部分地方环境行政执法责任制试点的基础上，总结形成了“一二三四五”的工作思路，即：贯穿行政执法责任制“一条主线”，实现既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率“两个目标”，抓住立好法、学好法、用好法“三个环节”，做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四个合法”，确保执法的依据、责任、权限、手段和要求“五个明确”。东部地区省份，要在全省范围环保部门全面推进环境行政执法责任制；中西部地区省份，要在省和地市级环保部门重点推进环境行政执法责任制。

　　完善环境行政执法行为监督体系。地方各级环保部门要建立内部与外部相结合，多种监督手段综合运用的监督机制。具体措施是：通过健全环境法制工作机构、推行执法责任制，强化执法主体内部的自我监督；通过实施规范性文件和重大环境行政处罚案件备案制度、环境行政执法情况统计报告制度、环境行政复议制度，强化环保系统内部的层级监督；通过实施案件移送制度、环境行政诉讼案件的应诉制度、国家赔偿制度，接受司法机关的监督；通过实施人大政协提案落实情况的跟踪检查和报告制度，自觉接受人大和政协的监督；通过实施重大环境行政执法行为的公示和听证制度、环境信访制度，接受人民群众的监督；通过实施重大环境情况通报制度、环境质量公报制度、空气质量日报制度和重要河流断面水质报告制度，接受社会舆论监督。

　　强化行政复议制度。有行政复议任务的环保部门要充分运用行政复议这种行政机关内部的层级监督手段，加强对下级环保部门行政执法行为的监督。通过行政复议，对下级环保部门和自身的各种违法和不当行为，坚决予以纠正，保护环境管理相对人的合法权益。

　　三、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导。

　　推进依法行政的关键在于领导重视。各级环保部门要把依法行政工作摆到日常工作的重要位置，确立局（厅）长为本局（厅）推进依法行政工作的第一责任人，并实行部门和内设机构第一责任人负责制，一级抓一级，逐级抓落实。

　　各级环保部门的领导干部要带头学法、守法、用法。通过加强法律知识学习，建立法制意识，树立法制观念，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。各级领导干部不仅要敢于执法，还要善于执法，善于运用法律手段解决各种问题和矛盾。积极支持一线执法人员严格执法，不得以任何形式干预行政执法，更不能以权代法、以权压法、以权废法。

　　各级环保部门要充分发挥法制机构的作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，法制工作的专业性、技术性很强，需要一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，协助环保部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级环保部门要充分发挥法制机构在依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用，为政府立法、行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策。各级环保部门要加强法制机构和队伍建设，为他们开展工作提供支持和保障。法制机构工作人员也要适应新形势、新任务的要求，不断增强政治和业务素质，努力提高工作能力和水平。

　　四、及时研究依法行政工作中出现的新情况、新问题，并进行分析、总结和报告。

　　结合各地贯彻实施依法行政会议精神和《纲要》的进展情况，各级环保部门要及时了解本单位的新情况、新问题，进行分析、研究和总结，定期报送总局。各级环保部门的法制工作机构，要充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用，做好有关督促检查、协调指导、政策研究和情况交流工作。

　　全面推进依法行政、建设法治政府是一项任重道远的工作。各级环保部门要以依法行政会议和实施《纲要》为契机，依法行政、严格执法，切实加强环境保护行政监督管理，实现新世纪的环保目标。

　　

　　二○○四年八月三日