法人制度的尴尬
——“广西某市政府资产运作模式”质疑

欧锦雄


据中央电视台报道，广西某市政府将其管辖下的所有局委、事业单位的办公大楼等国有固定资产全部收归市政府，并由其成立的威宁公司对这价值20多亿元的国有资产统一拥有产权、集中管理运营。今后市属各局委、事业单位对这些国有资产将仅有使用权而无所有权。据称，该市政府采取这一措施后取得了一定的经济效益。
广西某市政府如此运作政府资产真可谓独树一帜，应当说，这一政府资产运作方式属于全国首创，因此，可将其称为“广西某市政府资产运作模式”。然而，首创的事物未必是先进的、正确的。改革开放时期，政府采取各种创新措施促进社会和经济发展是无可厚非的，但是，政府的各项措施均应合法，否则，将破坏正常的社会和经济秩序，妨碍社会的发展。广西某市政府无偿地将其属下各局委、各事业单位的国有资产全部统收，是否于法有据？市政府将统收到的20多亿元价值的政府资产的产权全部划归威宁公司并由其经营管理是否合法？这是十分重大的问题。自中央电视台报道这一新闻后，笔者思绪万千，不由自主地将这一事件与计划经济时代的无偿平调公共财产的做法联系起来，并产生了疑惑：难道我们又回到了计划经济时代？而广西某市政府将其统一收归的国有固定资产全部划归威宁公司来经营管理的做法则让我联想起英国巴林银行破产案，并出现幻觉：假若有朝一日威宁公司出现猫腻而突然破产，该市政府及其属下的各局委以及事业单位将何处藏身？
中央电视台对广西某市政府资产模式所进行的报道，已产生了新闻效应，想必不少政府主要领导人会认同这一做法，并可能认为这是值得推广的新生事物。若真的如此，全国将出现其他市政府、县政府或乡政府，甚至省、自治区政府纷纷仿效南宁市政府的做法的现象。笔者认为，虽然“广西某市政府资产模式”树立了市政府的权威，但是，它束缚了各局委、各事业单位自主权，因此，这种政府资产运作模式将不利社会和经济的发展，若任由其发展，后果难以想象。从法律角度分析，笔者认为，广西某市政府资产运作模式具有违法之嫌，它还凸现了我国机关法人制度和事业单位法人制度的脆弱！
广西某市政府资产运作模式与我国《民法通则》确立的法人制度背道而驰。法人制度是人类法律文明的产物，它具有降低风险，鼓励投资，保障安全交易等方面的作用。我国《民法通则》所规定的法人类型除了包括企业法人外，还包括机关法人和事业单位法人。机关和事业单位是市场经济的重要管理者和参与者，它们不可避免地也会参与一定的民事活动，因此，为了保障各级机关体系和事业单位体系的自身安全和社会第三方的交易安全，使各机关和各事业单位能顺利地进行必要的民事活动，我国《民法通则》确立了机关法人制度和事业单位法人制度。既然机关法人和事业单位法人均属于法人，那么，它们均需具备法人的基本条件，其中，最基本的条件是：具有自己独立的财产。具有自己独立的财产是机关法人和事业单位法人从事民事活动和其他活动的前提，也是它们承担民事责任，行政责任的物质基础。机关法人和事业单位法人的财产一般是通过征收、划拨、财政分配、贷款、罚没、经营等方式获得。在广西某市政府资产运作模式下，该市政府将其管辖下所有局委、事业单位的不动产全部无偿剥离，致使其管辖下的许多机关和事业单位（尤其是事业单位）失去了自己的重要独立财产，妨碍了它们的民事活动和其他活动。而将所有国有固定资产的产权划归一公司并由其经营管理，就犹如将所有的鸡蛋放在一个篮子里，极大地增加了国有资产的安全风险。在该市政府统收这些国有资产前，许多机关和事业单位与第三方已形成民事法律关系，例如，承建建筑工程，购买大宗物品，等等，第三方与这些机关和事业单位建立民事法律关系往往是以这些单位当时所享有的独立财产为前提的，因此，广西某市政府资产运作模式也可能会损害第三方利益，并破坏市场秩序。该市政府利用行政命令“没收”其管辖下的各机关法人和事业单位法人的财产，从实质上看，是行政权侵犯法人制度，可见，广西某市政府资产运作模式是违背我国法人制度的。对于该市政府的做法，其管辖下的各局委和事业单位万般无奈，但是，它们只能接受这一事实，这显现了我国法人制度的尴尬！
广西某市政府资产运作模式违反了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该市政府将其所管辖下各局委和各事业单位的国有固定资产全部收归市政府，并将其产权划归威宁公司并由其经营、管理、这是该市行政区域内的重大政治经济事项，依法应由市人民代表大会讨论和决定，然而，从中央电视台报道来看，该市政府并没有将这一重大改革交由市人大讨论。如此重大的举措未经过人民代表大会讨论即自行其是，这反映了人治观念在我国一些地区依然根源蒂固！
广西某市政府资产运作模式的重要做法是：将统一收归的该市各局委、各事业单位的所有国有固定资产划归威宁公司统一经营、管理。公司统管政府资产的法律根据何在？既然威宁公司是一个公司，这就必须按《公司法》规定组建、运作，它应有自己的董事会、总经理，它应按市场经济规律办事。而根据国家有关法律、法规或规章，政企应分开，机关不能办企业。这样说来，该市对威宁公司不存在直接指挥权，威宁公司作为一个独立经济实体将独立运转。凡是公司，就有可能盈利，就有可能亏损，甚至有可能破产。现实中各种公司破产的例子比比皆是。假若威宁公司在经营管理中拿这些政府资产去担保、去拍卖或从事其他投资活动，那么，类似巴林银行破产案的悲剧将不可避免。
其实，公司统管政府资产的做法是违反国有资产管理法律、法规和财政法律法规的。各级政府及其管辖下的各局（厅）委和事业单位的办公大楼等国有固定资产，均属于国家所有，它们具有专门的用途，例如，办公楼的用途主要用于办公，而不能随意拿去经营盈利。国家所成立的各级国有资产管理部门负责行使对各种政府机关和事业单位的国有固定资产的监督管理权。各级国有资产管理局应保障行政事业单位的国有固定资产用于专门的用途，防止这些资产被随意划拨而用于商业经营。公司统管政府资产实属严重违法之举。
该市政府所采取的这一重大举措的初衷可能是：通过大一统，使这些国有资产更好地保值、增值、平衡各单位工作人员的收入、防止一些单位出现腐败现象，等等。殊不知，大一统并不必然会导致国有资产保值和增值。它也可能会使这些国有资产贬值，也可能会出现新的收入不平衡和新的腐败。其实，解决前述的办法是，加强国有资产管理的立法，依法管理、依法行政，以及综合治理。
广西某市政府资产运作模式的出现，体现了政府领导法制观念的欠缺和人治观念的牢固。政府资产运作并非儿戏，它不象小孩玩过家家，不似小孩捏泥人，今天捏个唐僧，明天捏个孙悟空，后天捏个白骨精……。在政府改革中，凡事应讲个法字。改革中出现的重大违法之事不但会成为别人的笑柄，更重要的是，它会贻误一方的发展。我国的法制建设、法制宣传已有一二十年，但是，许多政府官员的法制观念依然淡薄。这也难怪，在我国，上至中央、下至乡镇，在从事行政执法工作的公务员中，具有法学本科及法学本科以上学历的人员所占比例极小，与英美法德等法治发达国家相比，凸现了我们的差距。广西某市政府资产运作模式的出现的根本原因是政府官员法制观念的淡薄，因此，加强培养政府官员法制观念，设立政府法律顾问，是政府改革和公务员队伍建设中应予重视的问题。
广西某市政府资产运作模式的产生，显现了我国法人制度的尴尬！自《民法通则》确立法人制度至今，我国的企业法人制度日臻完善。国有企业法人制度通过所有权和经营权分离，或所有权与股权分离等方式使企业法人的产权得以明晰，从而促进了经济发展。但是，我国机关法人制度和事业单位法人制度很不完善，例如，对于各机关、各事业单位的独立资产如何确定和划分以及这些单位对这些资产享有哪些权利和义务，我国现行民事法律并未有明确规定；对于上级机关或事业单位对下级机关或事业单位的独立财产有何权利等问题，也未有明确规定。当前，我国正在酝酿制定《中华人民共和国民法典》，笔者认为，未来的《民法典》应建立详尽而完善的机关法人制度和事业单位法人制度。若是，“广西某市政府资产运作模式”，休唉！

作者简介：欧锦雄（1964-）男，广西玉林市人，广西政法管理干部学院教授。



山东省卫生厅


关于印发山东省中医药科技项目管理办法的通知

鲁中医发〔2006〕11号


各市卫生局、中医（药）管理局、厅（省）直有关单位、医学高等院校及附院：

为进一步加强和规范全省中医药科技项目管理，提高中医药科技质量和水平，推进中医药科技进步，根据《国家中医药管理局科技项目管理办法（试行）》要求，结合我省中医药科技发展及科技项目管理情况，特制订《山东省中医药科技项目管理办法（试行）》。现印发给你们，请遵照执行。

二○○六年十二月十三日



山东省中医药科技项目管理办法（试行）



第一章 总 则

第一条 为规范和加强山东省中医药科技项目管理，提高管理效率和实施质量，促进中医药科学技术进步，根据《中华人民共和国中医药条例》和《国家中医药管理局科技项目管理办法（试行）》，制定本办法。

第二条 山东省中医药科技项目是指依据中医药事业发展规划安排实施，由单位或个人承担，在一定时间周期内进行的中医药科学技术研究开发活动。

第三条 山东省中医管理局遵循依法管理、明确职责、科学规范、公开、公平、公正的原则对项目实施管理。

第四条 本办法适用于山东省中医管理局立项并组织实施的中医药科技项目（以下简称“项目”）

第二章 项目申请

第五条 山东省中医管理局定期发布招标指南，面向全省进行招标。招标指南按照突出重点、兼顾一般的立项原则，分设攻关项目和普通项目。攻关项目每5年招标一次，普通项目每2年招标一次。

第六条 全省有能力从事中医药科学研究的科研院所、高等医学院校、医疗卫生单位和其他社会力量均可申报。

第七条 项目申请者（包括单位或个人）应当具备以下基本条件：

㈠符合项目对申请者所在主体资格（包括法人性质、经济性质）等方面的要求；

㈡具有完成项目所必备的人才、技术、设备等基本条件以及健全的科技管理、财务管理制度；

㈢具有完成项目所需的组织管理和协调能力；

㈣具有与项目相关的研究经历和研究基础。

第八条 申请项目应当符合下列要求：

㈠符合山东省中医管理局发布的项目申报指南所确定的支持方向和要求；

㈡立项依据充分，具有明确的研究目标及合理的研究方案；

㈢研究方法、技术路线合理可行；

㈣具有一定的前期研究基础，在规定的研究周期内预期可取得研究结果；

㈤知识产权归属明确；

㈥研究经费预算合理。

第九条 申请者应填写《山东省中医药科技项目申请书》（以下简称《申请书》），并由项目申请单位报市级中医药主管部门审核后，报送山东省中医管理局。省及厅直单位由单位审核后，直接报送山东省中医管理局。

第三章 评审和立项

第十条 由山东省中医管理局组织成立专家评审委员会，按照 “综合评价、公正合理、择优支持”的原则，对申请项目进行评审。

第十一条 项目资助的范围面向全省所有符合条件的申请单位和申请者。项目评审中，优先安排临床疗效确切、技术起点高、应用前景广的中医药临床应用项目及促进中药现代化发展的中药研究项目；适当安排一部分高水平的中医基础理论研究和有中医特色的高新技术研究项目；厅级及以上重点学科、重点专科、重点研究室、重点实验室，在立项时可考虑优先安排； 山东省中医管理局也可以根据特殊需要直接委托有关单位承担。

第十二条 根据专家评审委员会的评审意见，由山东省中医管理局审定，确定立项项目。项目可以下设课题，课题管理等同于项目管理。

第十三条 专家在参加项目评审活动时应当遵守以下规范：

㈠坚持实事求是原则，客观、公正地提出意见；

㈡坚持保密原则，妥善保存相关材料，不复制、不扩散相关内容；

㈢坚持回避原则，在涉及自身（或所在单位）利益时，必须主动向组织者申明并回避；

㈣不接触、不收取、不参加可能影响公正性的人员、财物和活动。

第十四条 项目一经确定，项目负责人和承担单位应当制订项目实施方案，明确目标、任务、组织管理和运行机制，并与山东省中医管理局签订《山东省中医药科技项目任务书》。

第四章 项目实施

第十五条 山东省中医管理局负责项目实施管理工作，同时，可以授权或委托市级中医药管理部门负责所辖地区项目的实施管理工作。

第十六条 山东省中医管理局在项目实施管理中的职责：

㈠组织项目执行情况的检查、评估，协调解决项目实施中的重大问题；

㈡划拨《任务书》确定的经费，审核项目经费使用情况；

㈢审定项目的调整和撤销；

㈣组织项目的鉴定。

第十七条 市级中医药管理部门在项目实施管理中的职责：

㈠负责本地区项目的实施管理；

㈡协同山东省中医管理局检查或评估项目执行情况；

㈢按项目经费管理的相关规定，监督经费的使用；

㈣协调、处理项目实施中出现的问题，随时报告相关重大事项，提出项目调整、撤销的建议；

㈤协助山东省中医药管理局进行项目的鉴定。

第十八条 项目承担单位在项目实施管理中的职责：

㈠负责项目的日常管理；

㈡提供项目实施所需的科研条件，如期匹配项目经费，负责项目经费的使用管理；

㈢建立项目档案，定期检查并报告项目实施情况；

㈣建立知识产权管理制度，对研究成果及时采取知识产权保护措施，并予以有效管理和充分使用。

第十九条 项目负责人在项目实施管理中的职责：

㈠严格执行项目《任务书》，完成约定的目标任务；

㈡负责经费的合理使用；

㈢按规定报告项目年度执行情况；

㈣及时报告项目执行中出现的重大事项和知识产权管理情况；

㈤鉴定时提供完整准确的研究报告和原始资料。

第二十条 项目实施过程中实行年度执行情况报告制度。

㈠项目承担单位每年8月31日前应当向山东省中医管理局提交年度执行情况报告，填写《山东省中医药科技项目执行情况报告表》。各市级中医药管理部门审核、汇总后报送山东省中医管理局，省及厅直单位由单位审核后，直接报送山东省中医管理局。

㈡山东省中医管理局组织专家对年度执行情况进行评估，并根据情况进行实地检查，检查结果作为拨付下一年度经费或调整、撤销项目的依据。

第二十一条 项目实行科技档案管理制度。项目承担单位对项目研究过程中形成的实验记录、统计资料和原始资料进行整理、立卷、归案，确保档案的真实、准确、完整、系统。

第二十二条 项目实施过程中，凡有变更，如研究计划变更、项目负责人变更等，必须由项目负责人提出申请，承担单位提出书面意见，经市级中医药管理部门审核，报省中医管理局批准后执行。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送省中医管理局审批。

第二十三条 项目负责人及参与者应当保持稳定，一般不予变更。如有特殊情况需要变更，按下列规定报批或备案：

㈠项目负责人因工作调动的，经调出、调入单位协商同意，可以继续担任项目负责人。届时由项目负责人提出申请，经市级中医药管理部门同意，报山东省中医管理局审批。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送山东省中医管理局。项目负责人如与原单位协商，原单位不同意由其再作为项目负责人的，则由项目原单位提出申请，报山东省中医管理局将项目予以撤销。

㈡项目负责人遇有特殊情况（如病休、出国等）临时离开研究岗位半年以上、一年以下的，所在单位必须及时安排合适人选（项目组中具有较高中医药学术及科研水平的成员）代理，并报市级中医药管理部门备案。离岗超过一年以上，必须及时更换合适的项目负责人，由承担单位报市级中医药管理部门审核，并报山东省中医管理局审批。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送山东省中医管理局备案或审批。

㈢项目参与者应当保持稳定，一般不予变更。在项目实施过程中遇有特殊情况（如病休、出国、调离等）需变更的，必须由项目负责人提出申请，原参与者与更换人签字，承担单位提出书面意见，经市级中医药管理部门审核，报省中医管理局批准后执行。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送省中医管理局。

第二十四条 有下列情况之一的，山东省中医管理局有权决定终止或撤销项目：

㈠不能按期完成研究任务；

㈡研究内容已落后于国内外同类研究成果水平；

㈢研究技术路线已不可行；

㈣匹配经费、自筹经费或其他保障条件不能落实，或违反规定使用科研经费，影响项目正常实施；

㈤由于组织管理不力或其他原因，致使研究工作不能正常进行。

第二十五条 决定终止或撤销的项目，由山东省中医管理局发文确认。项目承担单位应就终止或撤消项目对已做工作、经费使用、阶段性成果、知识产权等情况做出书面总结，经市级中医药管理部门核查后，报山东省中医管理局备案。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送山东省中医管理局备案

第五章 项目鉴定

第二十六条 项目承担单位应在《任务书》规定期限内完成研究任务。届时填写《结题报告》，并通过市级中医药管理部门向山东省中医管理局提出鉴定申请。省及厅直单位项目由单位审核后，直接向山东省中医管理局提出申请。项目鉴定时应当提供以下资料：

㈠《结题报告》；

㈡《鉴定申请表》；

㈢项目研究技术资料及反映项目进展的典型照片、图片、图例等；

㈣项目研究的全部原始资料。

第二十七条 省中医管理局收到鉴定申请后，审核有关材料，对符合鉴定条件的项目组织鉴定工作。

第二十八条 项目的鉴定由省中医管理局负责组织和主持。项目鉴定包括会议、书面两种形式。会议鉴定项目为省中医管理局确立的攻关项目；国家级、省、市级重点学科、重点专科、重点实验室、重点研究室项目；国家及省级科技部门委托省中医管理局鉴定的中医药科技项目；其余项目可采用书面鉴定形式。

第二十九条 山东省中医管理局负责组织成立项目鉴定专家评审委员会。鉴定专家评审委员会由7至9位专家组成，按照相关鉴定要求，对通过鉴定的项目，提出鉴定意见。在鉴定意见中对项目明确做出“国际领先水平”、“国际先进水平” “国内领先水平”、“国内先进水平”“省内领先水平”“省内先进水平”等综合评价结论。

第三十条 鉴定项目有下列情况之一者，不予通过鉴定：

㈠提供的资料、数据不真实的；

㈡擅自修改《任务书》考核目标、内容的；

㈢擅自更改项目负责人及成员的；

㈣存在知识产权纠纷的；

㈤超过《任务书》执行年限半年以上未完成任务，事先未得到审批的；

㈥经费使用中存在严重问题的。

第三十一条 未通过鉴定的项目，由承担单位针对存在的问题进行限期整改，在半年内可再次提出鉴定申请，如仍未通过鉴定，由山东省中医管理局对项目承担单位和项目负责人给予通报批评，项目负责人3年内不得申请山东省中医管理局设立的任何项目。

第三十二条 因不可抗力造成项目研究工作无法继续开展的，项目承担单位经所在地市级中医药管理部门审核，报山东省中医管理局批准后结题。省及厅直单位项目由单位审核后，直接报送山东省中医管理局。

第三十三条 项目研究所产生的成果及其形成的知识产权，原则归项目承担单位所有。涉及国家安全、国家重大利益和重大社会公共利益的，省中医管理局有权组织保护、开发和应用。

第三十四条 项目研究成果在发表论文、出版专著、申报奖励时，均应当标明“山东省中医药科技项目”。

第六章 经费管理

第三十五条 项目经费由山东省中医管理局拨款、地方和承担单位配套等多渠道构成，鼓励引导社会资金投入。

第三十六条 项目经费的管理与使用应当严格遵守国家科技经费使用与管理的有关规定。主要用于下列开支：

㈠科研业务费；

㈡消耗性实验材料费；

㈢消耗性临床材料费；

㈣仪器设备使用费；

㈤科研协作费。

第三十七条 山东省中医管理局根据项目《任务书》及年度执行情况评估结果定期拨付专项经费。

第三十八条 项目经费由承担单位财务部门统一管理，严格按照《任务书》的经费预算使用，专款专用，不得挪用、截留或挤占。项目完成后，需进行经费决算。

第三十九条 对违反经费使用规定的，山东省中医管理局有权停止拨款、撤销项目直至追回已拨经费。

第四十条 撤销项目的承担单位应及时清理账目，上报经费决算情况和审计报告，同时退回剩余经费。

第七章 附 则

第四十一条 国家及省级科技部门委托山东省中医管理局管理的中医药科技项目，项目实施的过程管理按照本办法执行，经费管理按照立项部门所制定的管理办法执行。

第四十二条 本办法自发布之日起施行，由山东省中医管理局负责解释。